El papel de la Ayuda Oficial
al Desarrollo (AOD)

En 1970, la Asamblea general de las Naciones Unidas, al adoptar su Resolución 2626 (XXV) sobre la estrategia del segundo Decenio de las Naciones Unidas para el desarrollo, definió por vez primera los objetivos de las transferencias de recursos financieros y de los flujos de la AOD:

"Todo país económicamente desarrollado se esforzará por efectuar cada año a partir de 1972 una transferencia de recursos financieros a los países en desarrollo igual al menos, en pagos efectivos netos, al 1% de su producto nacional bruto a precios de mercado. Los países desarrollados que no pueden llegar a ello en 1972 se esforzarán por conseguir este objetivo en 1975, lo más tarde"6.

"Dada la importancia especial que se atribuye a la ayuda oficial al desarrollo --y sólo a ella--, se deberá realizar bajo esta forma una gran parte de las transferencias de recursos financieros hacia los países en desarrollo. Cada país desarrollado aumentará progresivamente la ayuda oficial a los países en desarrollo, hará todos los esfuerzos por llegar a una suma neta de al menos el 0,7% de su producto nacional bruto a precios de mercado, hacia el final del decenio"7.

Desde 1970, se ha reafirmado en múltiples ocasiones aunque con distintos grados de compromiso el objetivo del 0,7% del PNB que los países industrializados deberían consagrar a la AOD (que incluye a la vez la ayuda bilateral y la multilateral). La seriedad del compromiso adquirido es bastante variable, como demuestran las distintas formulaciones que, en varias ocasiones han tenido que ser renegociadas penosamente, como en la "Cumbre de la Tierra" de Río de Janeiro (1992), en la Conferencia de El Cairo sobre la población y el desarrollo (1994) o en la Cumbre mundial de Copenhague para el desarrollo social (1995).

Un cuarto de siglo después de adoptar esta importante resolución,--que constituía un marco --y como tal fue acogido en su época-- sus objetivos siguen siendo borrosos y numerosos países aún no los han alcanzado. Sólo han conseguido o superado el 0,7% cuatro naciones industrializadas (Dinamarca, Noruega, Países Bajos, Suecia).

Por término medio, los países miembros del Comité de ayuda al desarrollo (CAD) de la OCDE,(organización que reúne a los países más industrializados) han quedado lejos del objetivo del 0,7. En 1975 la AOD representaba sólo el 0,36% del PNB, porcentaje que incluso había bajado en 1992 (0,32%) para llegar al mínimo en 1993 0,30%, es decir, menos de la mitad del compromiso adquirido solemnemente por los países donantes. En 1993, los países en desarrollo han recibido en total 55,96 mil millones de dólares de ayuda, mientras que el 0,7 del PNB de los países de la OCDE sería la suma de 130,2 mil millones.

El cambio de clima político en muchos países donantes hace temer una nueva disminución de los flujos de ayuda al desarrollo y probablemente una hostilidad creciente respecto a las instituciones internacionales y a las grandes causas multilaterales. Es evidente que esta reducción de recursos dedicados a la ayuda no podrá satisfacer necesidades mundiales en pleno crecimiento. Aparte la "fatiga" perceptible en los países donantes, esta evolución traduce también un cambio en los modos de financiación del desarrollo, con la tendencia a substituir la ayuda pública por la inversión privada como primer motor del crecimiento económico.

La Comisión constata con inquietud que la tendencia actual está en contradicción con el espíritu de todos los acuerdos internacionales y los compromisos solemnes contraídos anteriormente. Hay que intentar todos los esfuerzos para invertir esta tendencia a la baja y volver rápidamente al objetivo del 0,7% del PNB de los países donantes. Incluso si se adoptan nuevos modos de financiación, su eficacia no se hará sentir hasta después de un cierto tiempo. Entretanto, la AOD seguirá representando un papel esencial para completar los recursos nacionales.

La AOD debe contribuir a mejorar la calidad de vida

En 1992, sólo el 29% de la AOD estuvo dedicada a los recursos humanos y a la agricultura y dentro de este porcentaje, el 8,4% a la enseñanza y 3,7 a la sanidad y actividades relativas a población. Según el PNUD, de 1989 a 1991, sólo el 16% de la AOD se destinó a objetivos sociales: enseñanza, sanidad, planificación familiar, ayuda social, agua y saneamiento, vivienda y seguridad social. Una buena parte de este 16% fue a parar a los grandes hospitales y a las universidades; sólo el 7% se destinó a satisfacer las necesidades económicas y sociales más elementales: educación básica, atención primaria de salud, acceso al agua potable8.

Es necesario que desde ahora los dones y los préstamos internacionales preferenciales se destinen más deliberadamente a la mejora sostenible de la calidad de vida, en particular en beneficio de aquellos que en este momento no disfrutan de ella: las capas más pobres de la población en los países de renta escasa.

Para medir la eficacia de la ayuda pública y permitir su reorientación, habrá que elaborar mejores instrumentos estadísticos. Hoy los datos son recogidos por el CAD de la OCDE. En el informe anual del CAD --titulado Cooperación para el desarrollo-- las cifras correspondientes a cada categoría no son lo suficientemente precisas: por ejemplo, "educación" y "sanidad" no indican los sectores afectados respectivamente en cada nivel de enseñanza (primaria, media, superior) ni los que favorecen a los servicios de sanidad primaria y a los hospitales9. La Comisión desea, pues, que el CAD estudie con los países donantes la forma de perfeccionar las estadísticas referentes a los subsidios de las naciones donantes que permitan una desagregación por objetivos.

La Comisión opina también que una buena parte de la ayuda se reparte en la actualidad en función inversa a las necesidades. Si se agrupa a los países según su renta real, los países que tienen una renta media inferior a 2.000 dólares por habitante, en 1991 no recibieron más que 8,23 dólares por persona. Aquellos cuya renta media está entre 3.000 y 4.000 dólares recibieron siete veces más por habitante, y los que gozan de una renta media de 4.000 a 5.000 dólares obtuvieron doce veces más10. Un reparto más equitativo de los flujos de ayuda que existen actualmente, por sí solo aportaría una diferencia enorme para los habitantes más desprovistos de los países más pobres.

Por otra parte es absurdo que la asistencia y los dones que se otorgan a países como Singapur, Hong Kong e Israel sean registrados como "ayuda al desarrollo", cuando estos países son más ricos que algunos donantes. Para corregir este tipo de situación, la Comisión recomienda que ya no sean clasificados como AOD los flujos de ayuda que van a los países cuya renta real por habitante es superior a 3.000 dólares (calculados según la paridad del poder de compra de 1992).

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El reparto geográfico de la ayuda ofrece un cierto interés, porque no siempre corresponde a las necesidades (v. gráfico 15-1). Botswana que, con una renta real de 4.690 dólares por habitante en 1992 es uno de los países más ricos de Africa subsahariana, ha recibido 3,5 veces más per cápita que Etiopía, cuya renta individual media es de 340 dólares. Tailandia ha recibido tanto por habitante como Bangladesh, siendo así que su renta es cinco veces más alta. Singapur se ha beneficiado de una ayuda por persona superior a la concedida a Nigeria, cuya renta es doce veces más baja11.

Un reparto mejor de la ayuda tendría un impactos significativo. En 1991 se transfirieron casi 16.000 millones de dólares a países cuya renta media superaba los 3.000 dólares. Si esa suma se hubiera destinado a los países cuya renta media es inferior a los 2.000 dólares (aquí no se incluyen los países de la categoría de 2.000 a 3.000 dólares), la ayuda por persona hubiera sido un 75% mayor. Más aún, si la mitad de la ayuda a los países pobres se hubiera destinado a los pobres y a los desposeídos en el interior de estos países, se hubiera quintuplicado su impacto sobre la calidad de vida.

Otra innovación podría consistir en reservar una cierta fracción de la AOD al control "en el tajo" de su utilización, para evitar atribuciones injustificadas u un mal uso de la ayuda al desarrollo.

Con este espíritu, la Comisión pide encarecidamente a todos los países donantes que procedan a un nuevo examen radical de sus programas de ayuda bilateral. Se trata de modificar, en un período de tres a cinco años, las prioridades, de modo que contribuyan a la mejora de la calidad de vida en los países en que la renta media real es inferior a 3.000 dólares por habitante, dando la prioridad máxima en estos países a las regiones y a las categorías más desvalidas de la población.

Consolidar los compromisos internacionales

Los cálculos efectuados, con ocasión de las recientes conferencias internacionales, sobre el costo de los programas diseñados para alcanzar los objetivos propuestos, dan una visión aproximada del volumen de fondos necesarios. El cuadro 15-1 da, a título puramente indicativo, una lista de los principales compromisos adquiridos durante los años 90. Las cifras no pueden sumarse para dar un total general, debido a los solapamientos y a los duplicados. En casos demasiado numerosos, como el de la Conferencia de Beijing sobre la mujer --a causa de la importancia que se dio a la puesta en valor de los derechos de las mujeres-- no se dispone de ninguna estimación del costo, excepto para algunos elementos del programa.

cuadro 15-1:necesidades anuales de financiacion internacional para programas mundiales prioritarios12

OBJETIVO

CONFERENCIA

COSTOS (en miles de millones de dólares)

Enseñanza primaria para todos

Conferencia mundial sobre la educación para todos, 1990

5-6

Atención médica de base, reducción de la mortalidad por debajo de 5 años

Cumbre mundial de la infancia 1990

5-7

Agua e instalaciones sanitarias para todos

Cumbre mundial de la infancia, 1990.
Conferencia internacional sobre la población y el desarrollo, 1992

10-15

Población

Conferencia sobre el medio ambiente y el desarrollo, 1992

5-7

Desarrollo durable: medio ambientes, etc.

Conferencia sobre el medio ambiente y el desarrollo, 1992

80

Lucha contra la pobreza

Conferencia sobre el medio ambiente y el desarrollo, 1992

15

Vivienda

Conferencia sobre el medio ambiente y el desarrollo, 1992

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La Comisión considera que esa situación es insostenible, porque debilita la pertinencia y la credibilidad de la voluntad de realización de los objetivos que expresan las conferencias internacionales. Pide, por tanto, al Secretario General de Naciones Unidas que establezca --con urgencia-- un inventario completo y detallado del conjunto de los programas prioritarios que han sido objeto de un acuerdo internacional, con una estimación de su costo y de los compromisos de financiación que se han tomado. Este inventario se establecería en colaboración con las diversas instituciones especializadas de las Naciones Unidas y demás organismos multilaterales. El ideal sería que fuera seguido de una regulación general de las metas que abarcase todo el sistema.

A menudo faltan los fondos, incluso si se dispone de una estimación de costos. Cada vez es más visible que los programas y las prioridades que han sido objeto de acuerdos internacionales, en el campo económico y social y en otros, se quedan en letra muerta porque no se han previsto a la vez los recursos necesarios para su realización. Los programas, por ejemplo, no indican los mecanismos concretos según los cuales se movilizarán los créditos necesarios. Recuerda simplemente el objetivo de la AOD del 0,7% del PNB, recuerdo que cada vez aparece más vacío, porque para ciertos países se ha convertido casi en un reflejo su resistencia a cualquier forma de compromiso financiero vinculante.

Es evidente que el respeto de las prioridades destinadas a la mejora de la calidad de vida va a exigir sumas muy superiores a las que actualmente están disponibles así como a las que, siendo optimistas, se podrían movilizar en el futuro, sobre la base de los proyectos y mecanismos actuales de financiación. El total de la ayuda al desarrollo para 1993 se elevó a 56 mil millones de dólares. Incluso dejando aparte los duplicados y solapamientos, los compromisos que se señalan en el cuatro 15-1 se elevan a un total de unos 150 mil millones de dólares anuales. Estas cifras son indicativas de la magnitud de los recursos internacionales de financiación que sería necesarios de facto, si se quisiera conseguir el conjunto de los objetivos sobre los que está de acuerdo todo el mundo. Pero no es todo.

Hay que respetar igualmente un gran número de otros compromisos intencionales: el presupuesto administrativo de la ONU, y de sus programas y de sus agencias especializadas, de los bancos de desarrollo regional y de otras instituciones, el costo del mantenimiento de la paz por la ONU, etc. Todas estas actividades encuentran muchas dificultades, porque numerosos gobiernos o bien pagan con retraso o sólo en parte, --o bien no pagan de ninguna manera-- las contribuciones a las que se han comprometido legalmente.

La triste realidad es que son pocos los recursos suplementarios que se han movilizado en los últimos años para satisfacer las múltiples necesidades reconocidas por las conferencias de Río, El Cairo, Copenhague y Beijing. El único mecanismo elaborado hasta ahora es el Fondo para el medio ambiente mundial (FMAM). Pero los fondos disponibles para ello son limitados: ascienden a 2.000 millones de dólares para el período 1996-98 y están destinados a ayudar a los países en desarrollo para hacer frente a los "costos suplementarios" que llevan consigo las medidas de protección del clima, de la biosfera y de los océanos. A título ilustrativo, sólo en el campo de la producción de energía, las inversiones en el mundo se elevan a 60-70 mil millones de dólares al año, dedicados en su mayor parte a los combustibles fósiles tradicionales. Los recursos del FMAM son por tanto marginales y tienen pocas oportunidades de producir el efecto esperado, ante la enormidad de la tarea y de las necesidades. Por eso, si los acuerdos sobre el clima y sobre los demás aspectos del medio ambiente son compromisos internacionales serios, es urgente explorar otras vías de movilización de recursos suplementarios.