Desde que han sido anunciadas nuevas iniciativas bilaterales en materia de endeudamiento en la cumbre económica de Toronto en junio de 1988, la deuda exterior de los países africanos figura en el primer puesto de los grandes problemas económicos mundiales. No es tanto la amplitud de la deuda en valor absoluto lo que alarma, sino más bien su progresión rápida y el impacto que ésta resiste sobre las economías africanas, frenando su crecimiento y limitando la eficacia de sus reformas económicas.
La deuda exterior total de África (incluidos África del Sur y Magreb) ha pasado de 11 mil millones de dólares en 1970 a 244 mil millones de dólares a finales de 1988, es decir, una progresión anual media de un 18%, superior a la de otras regiones en desarrollo. La deuda a largo plazo ha sido multiplicada por 22 desde 1970, pesando mucho más que en ningún otro país: la deuda de América Latina, por ejemplo, no representa más que aproximadamente el 60% del PNB, mientras que la del conjunto de África equivale a casi un 90% de su Producto Nacional Bruto.
La crisis de la deuda en África no tiene carácter uniforme, ni en sus orígenes ni por sus efectos. También es conveniente distinguir tres sub-zonas geográficas-Magreb, África del Sur y el resto de África Subsahariana en las que ha de yuxtaponerse una separación país intermedio-país con bajos ingresos, impuesta por las meras propuestas de la resolución de la deuda. En efecto, hay una gran diferencia entre la situación de los países de la zona que se contrasta, por un lado, por el nivel de riqueza relativamente alto de los países del Magreb y de África del Sur (1.500 a 2.000 dólares/habitante) y la pobreza persistente de los países de la zona sudanosaheliana (250 dólares de media por persona). Aparecen las mismas diferencias en el seno de las sub-zonas entre países productores de materia prima mineral y países agrícolas.
Los orígenes del problema de la deuda en África son prácticamente los mismos que en otras partes. El clima económico de los años 70 incitó a los Estados a pedir prestado masivamente tal como lo permitían el reciclaje de los excedentes petroleros y la expansión del sistema bancario internacional. La política del dinero fácil y la utilización insuficientemente productiva de los préstamos internacionales han tenido, como consecuencia, cuando la onda del choque de la recesión mundial del principio de los años 80 alcanzó África, el aumento de las dificultades económicas y financieras de este continente.
Al ser una economía en desarrollo fuertemente tributaria del comercio exterior, la región africana está expuesta a la evolución de la economía internacional. No es de extrañar que su situación, en el curso del período 1980-1987, haya sido moldeada en gran parte por la de la economía mundial, que ha iniciado el decenio del 80 por una fuerte recesión.
En intensidad (pero no en duración), ésta fue la recesión más fuerte desde los años 30. Mientras que, durante el periodo 1970-1979, la producción mundial tuvo un crecimiento anual de un 4%, de 1980 a 1987 no ha alcanzado más que el 2,5% de media. En la época de recesión más fuerte, en 1982, este crecimiento no ha sido más que de un 0,5%. Los países industrializados (principales mercados para África) han obtenido resultados análogos, habiendo sido su tasa de crecimiento de 3,3% de media en el período de 1970-1979, y de 2,3% de 1980 a 1987. Esta tasa de crecimiento fue del 0,3% en lo más fuerte de la recesión.
La recesión mundial y la forma de reaccionar de los países industrializados han influido mucho en la situación económica de África durante este período. Aunque la tasa de crecimiento anual de la producción fue superior a un 4% en el curso del período 1970-1979, en el periodo 1980-1987, apenas ha sobrepasado el 1%. La tasa de crecimiento por habitante fue de 1,ó% por año de 1970 a 1979, y de -1,4% de 1980 a 1987.
La recesión mundial, a medida que se iba instalando, tuvo como efecto el reducir tanto la demanda de productos primarios de África como sus precios a la exportación. Entre 1980 y 1986, los precios de los productos básicos no petroleros cayeron, en términos reales, en un 30%; silo el año 1986 conoció un descenso de alrededor del 10%. En el caso de África, la baja anual media de los precios ha sido de un 2,5%, acarreando un deterioro de los términos del intercambio equivalente a más de un 2% por año; las regiones más fuertemente tributarias de las exportaciones de productos básicos han padecido cruelmente las consecuencias de esta degradación. Estas consecuencias fueran inmediatas y se han manifestado bajo la forma de déficits de balanzas de los pagos. En algunos casos, estos déficits han sido financiados recurriendo a los préstamos exteriores con la esperanza (infundada) de que las dificultades serían efímeras y pensando en que un alza de la demanda y de los precios iba a permitir superarlas. Pero esta esperanza no se ha concretado y durante este decenio el déficit de las transacciones corrientes de África ha representado aproximadamente el 19% de su PIB, es decir, dos veces más que para el conjunto de los países importadores de petróleo y mucho más que para cualquier otra región del mundo.
El peso de la deuda causada por ello se ha acrecentado por las políticas monetarias aplicadas en los países industrializados: esto ha generado el aumento de los tipos de interés percibidos, tanto sobre los antiguos como sobre los nuevos préstamos. Esto significa que la recesión no sólo ha causado una progresión del endeudamiento, sino que también ha aumentado la carga de la deuda. Por otro lado, la recesión ha favorecido la adopción de medidas proteccionistas en los países desarrollados para evitar el deterioro de su balanza de pagos. Las repercusiones negativas de estas practicas sobre las exportaciones africanas y su corolario, la contracción de las divisas, conllevó rápidamente a nuevos recursos de los préstamos exteriores. Las tensiones ejercidas sobre las cuentas de operaciones con el extranjero han sido más avivadas debido a una sustancial reducción del flujo neto de capitales.
También ha habido factores internos que han contribuido a la crisis actual de la deuda. Con respecto a esto, las cuestiones relativas a la gestión de la deuda -en concreto sus modalidades y sus usos- revisten una particular importancia . En efecto, los préstamos han sido contraídos, en demasiados casos, sin tener debidamente en cuenta los plazos de amortización ni la capacidad para devolver los préstamos. A estas deficiencias se añade la debilidad de las políticas nacionales de regulación de la demanda y de promoción de las exportaciones.
La deuda exterior total de África se multiplicó por 2,5 entre 1980 y 1988, pasando de 98 mil millones de dólares a 244 mil millones. La proporción deuda/PIB ha seguido esta tendencia ya que alcanzaba el 29% al principio del decenio y hoy ha sobrepasado el 90% (el umbral de alarma del 50% ha sido alcanzado desde 1985). El interés de la deuda, por su parte, ha progresado sensiblemente hasta 1985-1986, pasando del 15% de los ingresos de exportaciones de bienes y servicios en 1980 a un 31% en 1985-1986, disminuyendo, tras los diferentes reajustes, a un 26%-27%.
En materia de desembolsos y encauzamiento de la deuda, la deuda pública constituye más de los 2/3 del endeudamiento total africano, aunque con una sensible diferencia entre países intermedios y países menos avanzados, ya que estos últimos se benefician de menores desembolsos a corto plazo y no garantizados (ver gráfica más adelante).
La deuda bilateral representa el 57% en el caso de los PMA y el 45% en el de los países intermedios (ver lista en anexo).
Los ajustes multilaterales, en cambio, están en constante progresión y alcanzan el 31% en los PMA y el 12% en los países multilaterales.
La deuda bancaria no representa más del 10% en los países pobres y sin embargo casi supera el 30% en los países con ingreso intermedio.
Para entender el peso de la deuda de África, nos basta con mencionar la gran dificultad que experimentan los países del continente para respetar sus obligaciones en concepto del servicio de la deuda. De esta forma, durante el período 1985-1987, la relación de la deuda exterior a corto y largo plazo con el PIB total de África se ha convertido en la más alta de todas las regiones en desarrollo. Por otra parte, el producto medio del servicio de la deuda en relación a las exportaciones de bienes y servicios ha sobrepasado el umbral del 30% en 1986, de manera que la mayoría de los países africanos no han podido respetar sus obligaciones con el servicio de la deuda. En este contexto, los países: africanos han solicitado en su mayoría reestructuraciones de deuda antes de beneficiarse de medidas de "alivio" de ésta.
Las recientes iniciativas al respecto revisten un carácter urgente y necesario en el contexto africano, más cuando las perspectivas económicas y financieras a corto plazo del Continente no son en absoluto favorables. Hasta se puede decir que seguirán siendo mediocres a pesar de los esfuerzos ya realizados, en materia de reajuste interno (diversificación económica, liberalización de los sectores productivos, reactivación de las inversiones...) y de las medidas de reestructuración y aligeramiento de las cargas financieras. En el período 1988-1992, la balanza comercial debería registrar un excedente anual medio del orden de 7-8 mil millones y los déficits corrientes deberían llegar de--7 a 8 mil millones. Estos resultados implicarán aportaciones financieras internacionales de 10 mil millones de dólares anualmente solamente para mantenerse en la situación actual. En cambio, de 20 a 25 mil millones de dólares serían necesarios para fortalecer la eficacia de los recientes programas de reactivación económica.
Los esfuerzos internacionales para resolver la crisis de la deuda que apareció en 1982 en el momento del hundimiento de Méjico y de Brasil, por una parte han engendrado una nueva forma compleja de diplomacia multinacional poniendo en juego a gobiernos endeudados, organismos acreedores, comités consultativos bancarios, instituciones multilaterales e interventores privados, y por otra parte han revelado mecanismos nuevos de solución de situaciones de crisis.
Antes de que surgiese la crisis del endeudamiento en 1982, las regraduaciones de deudas no habían sido numerosas desde la segunda guerra mundial, se tratara de deuda pública o privada.
El importe de las sumas reajustadas generalmente no habla sobrepasado los 300 millones de dólares. Hoy, únicamente la reestructuración de los plazos y los intereses de Egipto ante el Club de París han representado 12 mil millones de dólares en mayo de 1987. El reajuste de la deuda a medio y largo plazo de Nigeria ante los bancos comerciales también ha alcanzado una cima parecida en mayo de 1989 (5,5 mil millones de dólares).
Entre 1980 y 1989, se han registrado cerca de 230 operaciones de reajuste ante los acreedores públicos y privados, de los cuales 129 pertenecientes a los países africanos.
Los países de África han sido objeto de cerca de dos tercios de cancelaciones de deuda notificadas por los acreedores para el conjunto del mundo, cuando no representan, en 1988, más que alrededor del 22% del conjunto de la deuda del Tercer Mundo.
Desde 1983, el cúmulo de las sumas reajustadas ante el conjunto de los acreedores alcanza la cifra de 69,3 mil millones de dólares. Cerca del 70% de los importes reestructurados en África lo han sido ante el Club de París, ya que los bancos comerciales han regraduado 19,5 mil millones de dólares, o sea el tercio restante (ver el anexo III).
Mientras que en 1983, las partes-respectivas de los acreedores públicos y privados fueron sensiblemente iguales, en 1989 la del Club de París era dos veces y medio superior a la del Club de Londres. Esto refleja a la vez la preponderancia de los créditos respaldados y la reestructuración sistemática de todo o parte de los intereses por el Club de París, mientras que los créditos "new money" del Club de Londres (que son en realidad reestructuraciones de intereses) son todavía escasos (300 millones de dólares).
18 países han procedido a 40 reestructuraciones de deuda ante los bancos comerciales, 29 han solicitado 89 reajustes ante los acreedores públicos (ver anexos I y II).
El número de acuerdos de regraduación han aumentado sustancialmente desde hace 4 años. Pero esto no ha resuelto el problema, con la excepción de 3 ó 4 países, ya que 19 de los países que han seguido reajustes lo han hecho en varias ocasiones.
Hasta el año 1986, las reestructuraciones sólo concedían plazos de uno, dos, incluso tres años.
Desde entonces, teniendo en cuenta el deterioro de la situación que conduce a reestructuraciones sucesivas, los comités de reajuste han aceptado a veces la reanudación global de todos los plazos; incluso los no vencidos (carve-out).
1. Los organismos de negociación de la deuda
Antes de la crisis mejicana en 1982, no existía ningún mecanismo institucional como tal para tratar la deuda comercial. En cuanto a la deuda oficial, generalmente era renegociada en el seno de un grupo que reunía a los acreedores soberanos (esto ha sido el caso, por ejemplo, de Polonia, Yugoslavia e Indonesia). La mayoría de estas transacciones se han llevado a cabo en el marco de lo que se ha llamado el Club de París, en el que los países de la OCDE son mayoritarios.
El Club de París, formado por responsables de 16 países industrializados que se reúnen regularmente para examinar los préstamos concedidos por sus gobiernos a los PVD y no reembolsados en su plazo, ha sido creado en 1956. En esta época, Argentina, que se enfrentaba a una crisis económica, había pedido que se celebrara una reunión en París con el conjunto de los gobiernos acreedores. Desde esta fecha, el grupo se convirtió, según la expresión de uno de sus miembros en la "no institución" más importante del mundo financiero. En efecto, el Club no posee ni estatus oficiales, ni personal ni sede permanente. Opera siguiendo una serie de reglas no escritas, y debe una buena parte de su notoriedad a los talentos de los negociadores y a la habilidad política de una sucesión de altos funcionarios del ministerio francés de Hacienda. El Club de París, que sobre todo ha estado asociado a las operaciones de "alivio" de la deuda de los países africanos, se reúne cuando un país tiene un retraso importante en el desembolso de su deuda.
La secretaría del Club, llevada por la Dirección del Tesoro, es la que envía las convocaciones a los diferentes países acreedores. Después éstos son libres de ir o no. Excepcionalmente, han sido convocados algunos países árabes a las reuniones, pero no en calidad de simples observadores, sino como "acreedores activos". Los países del Este jamás han participado en este tipo de reuniones. Por el contrario sí que están representados en el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial (BIRD) y otras organizaciones internaciones, tales como la CNUCED. A pesar de la multiplicación de demandas de reajuste que le han sido presentadas, el Club de París no ha modificado apenas su forma de actuar.
El único cambio apreciable que podemos verificar se debe al desarrollo de los acontecimientos:
Esta evolución es poco espectacular pero es fundamental desde el punto de vista del método de acercamiento de los problemas.
En cuanto a la deuda contraída con respecto a los bancos comerciales, una de las innovaciones aportada por la crisis ha sido la creación de comités bancarios consultativos o de enlace (steering commitee). Desde 19827 de 25 a 30 comités de este tipo se han puesto en pie. Cada comité es presidido por un banco jefe de fila, que suele ser el banco más implicado, y es acreditado por el país deudor para efectuar el enlace y coordinar las modalidades, las condiciones, y la amplitud de las contribuciones de los bancos comerciales en cuanto a los montajes financieros. Por otra parte, si bien algunos comités consultativos, y en particular los que se han hecho cargo de la deuda bancaria de pequeños países africanos o del Caribe, se han mantenido como comités informales y ad'hoc, sólo reunidos en caso de necesidad, los comités que se ocupan de la deuda de los grandes países latino-americanos (Brasil, Méjico, Argentina) se han convertido en verdaderas instituciones. La observación de las negociaciones de reajuste desde 1982 indica que, si bien algunos países son esencialmente deudores con respecto al sector público, como es el caso de Zambia, Togo, Guinea, la República centroafricana, en realidad la mayoría de los países deudores sostienen negociaciones de reajuste tanto con los comités consultativos bancarios como con el Club de París. Además, una de las características importantes de las negociaciones es la relación cada vez más estrecha que existe entre las decisiones del Club de París y las negociaciones con los bancos comerciales. Si queremos hacer una tipología de los países deudores, hay otros dos aspectos importantes a tratar. Así, en cuanto a la deuda comercial, habría que distinguir entre los países deudores aquellos, como Venezuela, cuya deuda comprende una parte importante de créditos privados no garantizados. En efecto, al definir lo que constituye o es reconocido por un gobierno deudor como una deuda garantizada parece ser uno de los mayores obstáculos constantes de las negociaciones que se han llevado a cabo. Este es el caso de Nigeria (su deuda exterior está esencialmente relacionado al comercio), cuyas negociaciones han tropezado con la autenticidad de los documentos, la clasificación de las deudas (deudas de origen público o privado) o de su recalificación, y en donde los deudores no han dudado en renegar de sus anteriores compromisos.
2. Las características de los acuerdos de reajuste bancario
Vale la pena comentar un número determinado de características de los 40 acuerdos de reestructuración citados anteriormente, con el fin de explicar los mecanismos complejos de la diplomacia multilateral y de poner de relieve sus efectos sobre las nuevas iniciativas de reducción de deuda.
En el caso de Nigeria, 370 bancos estaban implicados, en el caso de Costa de Marfil, eran alrededor de 250 bancos.
Por consiguiente, en el caso de los grandes deudores, se han ejercido grandes presiones sobre las instancias de coordinación y de comunicación de los comités bancarios consultativos. Por otra parte, si bien la creación de los comités consultativos han sido una importante innovación de la diplomacia internacional, uno se pregunta, viendo la naturaleza recurrente o cíclica de los reajustes -ya que los países endeudados vuelven a negociar nuevos acuerdos antes de dos años- si los procedimientos y el enfoque de las crisis del endeudamiento utilizados por los comités interbancarios fueron los apropiados.
Con respecto a esto, una de las mayores dificultades encontradas en estos procedimientos ha sido el grado de participación financiera de los bancos pequeños y de los bancos regionales. El aumento del número de bancos implicados en la deuda de los grandes países deudores ha hecho que la colecta de los fondos necesarios para alcanzar el monto crítico requerido se relegase a los bancos miembros de los comités consultativos, los cuales se han responsabilizado de la coordinación nacional o regional. El "distanciamiento" de los pequeños bancos con respecto a los procesos de decisión ha sido un factor que ha dificultado la colecta de capitales en suficiente cantidad, sobre todo cuando estos bancos han tratado de exponerse lo menos posible a los riesgos del préstamo. Las dificultades crecientes en montar acuerdos de refinanzamiento se han puesto en evidencia con la creación de lo que se ha llamada las obligaciones "de salida", concebidas especialmente para obtener una contribución de los pequeños bancos antes de su retractación. La sobrerepresentación de los bancos más grandes, y en especial americanos, en los comités interbancarios también ha fomentado problemas de procedimiento. Han sido dificultades de esta índole las que han retrasado las negociaciones con Nigeria en 1987-88, ya que los bancos japoneses se mostraron poco dispuestos a suministrar recursos al no participar en el Steering Comitee (Club de Londres).
Por otra parte, una dificultad en particular es la de estimar la importancia del financiamiento necesario para mantener las líneas de créditos interbancarios a corto plazo.
De esta forma, se han ido estableciendo conexiones entre las diversas negociaciones, a causa de la "superposición" de los comités consultativos y porque las modalidades de Oso acuerdos no fueron confidenciales. Además, una negociación puede facilitar otra o, por el contrario, puede entorpecerla. Los bancos, por ejemplo, no quisieron acceder a las peticiones de financiaciones concesionable de Bolivia, a finales de 1985, debido al comienzo de las nuevas negociaciones con Méjico. Por otra parte, los bancos japoneses no participaron más que de mala gana en las negociaciones de la deuda nigeriana, con motivo de las presiones que fueron ejercidas sobre Méjico por la Reserva federal americana a finales de 1986 (5° reajuste).
En suma, estas cuatro características ponen de relieve el carácter eminentemente complejo y técnico de estas negociaciones, dentro de las más delicadas de la diplomacia multilateral actual. Con respecto a esto, se observa actualmente una creciente puesta en relación de los problemas de endeudamiento con otros problemas que hasta entonces se habían tratado separadamente. Así, negociaciones sobre la deuda se han relacionado, en varias ocasiones, con problemas tales como las medidas para combatir el tráfico de estupefacientes, los derechos de aduana o los conflictos comerciales, los problemas del medio ambiente, etc.
3. Las primeras soluciones aportadas a la crisis de la deuda
En ausencia de cualquier mecanismo formal para resolver la crisis de la deuda, las primeras respuestas han tomado la forma de medidas de salvamento ad hoc llamada de "auxilio de emergencia". Estas operaciones consistían esencialmente en un apoyo financiero de urgencia cuyo objetivo era estabilizar la situación dirigida selectivamente en su mayoría por los Estados Unidos con, en algunos casos, financiaciones a corto plazo de la balanza de pagos por medio de préstamos-puentes establecidos, generalmente, por el intermediario del Banco de ajustes internacionales (BRI). Al mismo tiempo, durante las reestructuraciones de deuda se rogó a los acreedores privados de no reducir su línea de crédito a corto plazo (créditos documentarios, garantías...) debajo de una determinada cuantía (Trade Credit Maintenance Facility).
Las primeras modalidades de reajuste tan sólo se componían de una cara: la de la reestructuración simple de los plazos de uno a dos años como máximo. Sin embargo, la extensión de la insolvencia de la mayoría de los países africanos ha forzado a que el Club de los acreedores públicos y en menor medida, de los bancos comerciales, "aliviase" las condiciones de los nuevos reajustes de deuda.
Así, desde principios de los años 80, los países africanos se han beneficiado de condiciones cada vez más favorables en cuestión de refinanciación.
--Para los países intermedios
--Para los países menos avanzados
La crisis mejicana y brasileña hicieron que el interés se centrara en lo que se iba a convertir en los cuatro problemas centrales en la gestión de la deuda:
La experiencia en las negociaciones de la deuda mejicana y brasileña ha fijado los cimientos del desarrollo ulterior del papel de coordinación del FMI. A mitad de diciembre de 1982, Brasil concertó un acuerdo importante con el FMI sobre un programa sostenido por el Fondo que fue aprobado por los bancos.
Posteriormente, el acceso del FMI en la puesta en marcha de los montajes financieros se dificultó debido a la doctrina de lo que se ha llamado "masa crítica". Esta doctrina, que ha regido la política del FMI hasta que se modificara en 1986, consistió esencialmente en no implicar al FMI hasta que los ajustes de los bancos comerciales no alcanzaran un importe determinado, generalmente al menos el 90% de los fondos necesarios.
Después de las crisis mejicana y brasileña, la posición deudora ele otros numerosos países en desarrollo se agravó sustancialmente de tal forma que varios países africanos solicitaron "alivios" de su deuda en el cuadro del Club de París. Además, este último exigió del país solicitador, si era miembro del FMI, que hubiese puesto en pie o que hubiese previsto un programa de recuperación económica respaldado por los recursos del FMI sometidos a la condicionalidad de la parte superior del crédito. Los términos y condiciones del acuerdo toman la forma de un proceso oral de acuerdo, que se hacen efectivos cuando los acuerdos bilaterales ulteriores han sido negociados entre el país deudor y cada uno de sus acreedores. La intensidad y la frecuencia de los reajustes en 1983-1985 han tenido inevitablemente como consecuencia un cierto aflojamiento de los principios del Club de París, que limitaba los reajustes a las deudas a medio y largo plazo con la única posibilidad de incluir algunas deudas a corto plazo, generalmente ligadas al comercio.
El período de 1986-87 ha sido una etapa importante de transición en la gestión de la crisis de la deuda. Hasta entonces, los créditos-puentes, el reajuste de los intereses, la modificación de las condiciones de los nuevos préstamos y de los créditos comerciales hablan servido para estabilizar el problema de la deuda. Pero después, a pesar de algunas innovaciones, como en particular el acercamiento punto por punto, los principales bancos acreedores sobre todo, trataron de reducir su exposición a los riesgos y de alejarse de las negociaciones de refinanciación. Con respecto a esto, la decisión en mayo de 1987 de la Citibank de abastecerse de provisiones sobre sus créditos con respecto a los PVD ha marcado un cambio completo de estrategia. Este gesto ha causado un fuerte impacto psicológico sobre la pauta de conducta de los bancos acreedores.
Otros factores han contribuido a la erosión de este proceso:
La preocupante evolución de las condiciones económicas y financieras de África (el débil crecimiento económico, la importancia de los déficits corrientes, el mantenimiento de una coacción fuertemente unida a la carga del endeudamiento, la constatación de una agravación de las transferencias netas negativas...) y la política "de los pequeños pasos" emprendida en lo referido al endeudamiento (la generalización progresiva de la concesionalidad de los préstamos, la extensión de las reestructuraciones (1), la progresión del abastecimiento y el desarrollo del mercado secundario) han desembocado en la emergencia de una nueva estrategia de "desendeudamiento".
La conjunción de diversos elementos ha precipitado el advenimiento de estrategias de reducción de deuda:
Han sido presentadas en 1988 1989 tres principales iniciativas de reducción de deuda:
--1. El Plan Toronto
Este plan consiste en un conjunto de propuestas adoptadas a Anales de 1988 con vistas a "aliviar" la deuda bilateral (ayuda pública y créditos comerciales garantizados) de los países más pobres que tengan dificultades prolongadas de servicio de la deuda.
Los criterios seguidos para beneficiarse de este programa son:
26 países son potencialmente beneficiarios de esta iniciativa (ver lista en anexo). 13 países ya se han beneficiado del plan Toronto en su pasaje por el Club de París (Malí, Madagascar, Níger, Uganda, RCA, Senegal, Tanzania, Guinea, Guinea Bissau, Togo, Zaire, Mauritania, Guinea Ecuatorial). Importes renegociados: 7,5 mil millones de FF de los cuales 3 mil millones se debían a Francia.
Este plan prevee un "menú" en tres opciones:
a) La anulación parcial (opción A)
Anulación de un tercio de la deuda consolidada y reajuste del saldo a la tasa del mercado, en catorce años, incluido un plazo de gracia de ocho años.
b) Plazos más largos (opción B)
Reajuste del servicio de la deuda consolidada, a la tasa del mercado, en veinticinco años, incluido un plazo de gracia de catorce anos.
c) Tasas de interés concesionales (opción C)
Reajuste del servicio de la deuda consolidada, a una tasa concesional, en catorce anos, incluido un plazo de gracia de ocho años; la tasa de interés concesional corresponde a la tasa del mercado disminuida de 3,5 puntos o a la mitad -si es inferior a 3,5 puntos- de la tasa del mercado.
--2. El Plan de Dakar
Al ser una iniciativa complementaria a la de Toronto, el plan de Dakar prevee la anulación de la deuda pública francesa (créditos comerciales garantizados excluidos) de 35 países africanos (2),
El gesto de Francia abarca 16 mil millones de francos, es decir, el 44% de los créditos públicos de estos países (que suman, según las cifras oficiales del Ministerio de Economía y de Hacienda, 36 mil millones de FF).
La decisión francesa tiene como consecuencia, en ciertos casos, la desaparición del 95%-100% de la deuda pública que se debe a Francia (Centroáfrica, Comores, Caboverde...). Para otros países más endeudados comercialmente, la anulación de deuda abarca el 25%-30% (Guinea, Madagascar, Senegal...).
Esta iniciativa marca una evolución de los principios:
--La iniciativa americana de reducción de la deuda a 16 países de África sub-sahariana:
Esta decisión, anunciada el ó de julio de 1989 por el presidente Bush, entra en el enfoque del plan Dakar. Las modalidades de aplicación de este programa de reducción, que entró en vigor a principios del año presupuestario 1990, deben ser negociadas con cada uno de los países concernidos por los departamentos del Tesoro y la Agencia americana para el desarrollo internacional (AID).
Mil millones de dólares deberían dividirse para los 16 países "menos desarrollados" de África, endeudados con Estados Unidos en concepto de la ayuda al desarrollo (sin estar incluidos la ayuda alimentaria, los préstamos del Banco de import-export, -Eximbank-, la ayuda militar).
De este, mil millones de dólares pedidos a ser anulados alrededor de 590 600 millones de dólares constituyen lo principal de estas deudas, ya que el resto representa los intereses sobre préstamos que, a veces, remontan al principio de los años sesenta.
Sin embargo, este plan está subordinado a la puesta en marcha de un esfuerzo de restablecimiento económico (P.A.S. del FMI). Así, los principales beneficiarios son Benin, Camerún, Ghana, Guinea Ecuatorial, Costa de Marfil, Kenya, Madagascar, Malawi, Malí, Níger, Nigeria, Senegal, Somalia, Tanzania, Uganda, Zaire. Etiopía, Sudan, Zambia y Liberia no se beneficiarán de ello en el inmediato, y que estos países, por ahora, no han hecho acuerdos con el FMI ni el Banco Mundial.
--3. Las iniciativas relativas a los países intermedios y el plan Brady (del nombre del Secretario de Estado del Erario americano).
Esta iniciativa relativa al endeudamiento de los países con ingresos intermedios (y que aparece tras el fracaso del plan Baker) trata de reducir la carga de la deuda, aumentando los flujos financieros y las inversiones hacia los PVD y persiguiendo los esfuerzos de ajuste emprendidos desde hace 5 años.
Estados Unidos, que durante mucho tiempo fue hostil a cualquier acercamiento hacia la deuda y a una solución que incluyera "alivios" sin contrapartidas financieras y una transferencia de riesgos del sector privado al dominio público, mostró un cambio espectacular al anunciarse el Plan Brady en la primavera pasada.
Tratándose en especial de los países africanos, que, a diferencia de lo que pasó con el plan Baker, están esta vez muy tomados en cuenta (17 países de los 39 elegibles pertenecen al continente), el recibimiento, sin resultar del todo entusiasta (ya que los esquemas de conversiones experimentados en especial en América Latina fueron bastante ingratos), no fue en absoluto pormenorizado. Desde Senegal a Zambia, desde Sudán a Madagascar, la puesta en práctica de las soluciones novedosas al problema de la deuda fue acogida favorablemente. Quedan por saber las modalidades de este programa.
La propuesta Brady reúne las iniciativas francesas y japonesas anunciadas en septiembre de 1988 durante las asambleas generales de las Naciones Unidas, del FMI y del Banco Mundial.
a) Repaso de la iniciativa francesa con respecto a los países con ingreso intermedio:
El dispositivo propuesto se apoyaba sobre cuatro puntos fundamenta
Dos criterios fueron tomados en cuenta para determinar la elección de los países intermediarios fuertemente endeudados:
Según fuentes oficiales, 32 países eran potencialmente elegibles.
b) Repaso de la proposición japonesa de septiembre de 1988, llamada Plan Miyazawa:
Comparándola con la propuesta francesa, se presenta más bien según lo que se sabe,--ya que aún no se nos ha dado a conocer en todos sus detalles--como un plan de acompañamiento que como el inicio de una solución global.
Esencialmente consiste en:
Teniendo en cuenta su carácter complementario que permite que se le añada a cualquier tipo de solución global, está claro que la propuesta japonesa es de indiscutible interés.
No indica en qué plan de conjunto hay que centrarse, pero puede ayudar eficazmente a la puesta en práctica de una solución. En efecto, sería difícil conciliar dos imperativos contrarios: "aliviar" suficientemente la deuda para que pueda volverse soportable al deudor; minimizar el sacrificio del acreedor de manera a que no estén dificultadas las futuras entradas de capitales. Cuando después de todos los esfuerzos de acercamiento siga subsistiendo una separación entre las dos posiciones antagonistas, la ayuda de Japón será útil al menos para calmarla en parte.
c) La propuesta Brady:
A lo largo de las iniciativas precedentes relativas a los países intermedios el Secretario americano del Tesoro formuló un número determinado de sugerencias alrededor de las cuales podría elaborarse una solución precisa.
Los principales aspectos a destacar de este plan son:
Uno de los primeros problemas que se plantea es el del campo de aplicación de este programa de reducción voluntaria de la deuda:
Se encuentran incluidos en el plan Baker catorce de los quince países de fuego (Colombia no figura); Jamaica y Costa Rica que fueron sumadas a él por el Banco Mundial desde 1986 bajo el vocablo "Highly Indebted Countries" (HICOS); seis países del patio trasero latino-americano de los Estados Unidos, en los que están incluidos curiosamente Guyana y Nicaragua; nueve países africanos francófonos y cinco anglófonos, incluida África del Sur; ni Argelia ni Jordania están presentes, sin olvidarnos de dos países del Este, Polonia y Rumania, nombrados de improviso en esta lista sin saber bajo qué criterio (en particular para este último país).
En realidad, el interés no se centra tanto en esta lista, necesariamente arbitraria, sino más bien en la selección que el Banco Mundial y el FMI han hecho, conjuntamente, de los siete países que les pareciese realmente elegibles para el programa de reducción voluntaria de la deuda.
Es a partir de esta primera lista que estas dos instituciones calculan actualmente hasta donde pueden llegar en términos de garantías de intereses (bajo nuevas obligaciones) o de reconstitución del nivel de las reservas (en caso de "buy back").
Por otra parte, este programa plantea una serie de problemas que podemos citar desordenadamente:
La idea que se sostiene, especialmente por el Banco Mundial y el FMI, es la de garantizar de manera intangible los nuevos acuerdos, intereses para un período dado y principal: es el ejercicio llamado debt to debt swaps en el que la "vieja deuda" se convertiría, tras su "descotización", en una "nueva" de menor valor facial pero ya sin poder sufrir una nueva "descotización", gracias a la garantía de los países industrializados (directa o por intermediario de los organismos multilaterales).
Con respecto a esto, el FMI ha establecido las modalidades de los préstamos que se consentirán a los países intermedios para reducir su deuda bancaria y el pago de los intereses.
Los resultados de los tres acuerdos de reducción de deuda firmados en 1989 -Méjico, Filipinas y Costa Rica- ponen de relieve las modalidades de aplicación del Plan Brady y los límites que se encontrarían al generalizar este ejercicio de "alivio" de la deuda, en particular en los países africanos.
- El acuerdo de reducción de deuda de Méjico -acuerdo como modelo de referencia- estipula que los bancos comerciales acreedores de Méjico podrán elegir entre tres opciones que les permitirá reducir sus ajustes o, por el contrario, efectuar nuevos préstamos.
- El acuerdo firmado a finales-de noviembre de 1989 con Filipinas completa el esquema precedente instaurando un menú opcional compuesto por una recompra de deuda "despotizada" (cash buy back), una opción de new money y de una cláusula de conversión de deuda en inversión (debt to equity).
El cash buy back ha permitido la "recompra" de 1,3 mil millones de dólares en créditos bancarios al 51% de "descotización" -tasa del mercado gris-, es decir, 640 millones de dólares.
- El acuerdo Costa Rica realizado en noviembre de 1989 consistió principalmente en un cash buy back a 85% de "descotización", sensiblemente inferior al obtenido en junio de 1988 en Bolivia para la recompra de 665 millones de dólares al 89% de "descotización".
Al fijarse en los diferentes acuerdos realizados en América Latina y Filipinas, se plantean varias cuestiones sobre la aplicación de estos esquemas en África.
Los fondos que el Banco Mundial y el FMI están dispuestos a anticipar en el apoyo de las propuestas Brady (garantía parcial del pago de intereses después de conversión o "new money" para una, financiación de la compra de la deuda con "descotización" o reconstitución de las reservas para la otra) estarán demasiado limitados. Y parece que los países africanos con ingreso intermedio (Nigeria, Costa de Marfil, Gabon, etc...) no están de los mejores situados.
Es evidente que los bancos americanos empezarán por interesarse por los deudores latino-americanos, ya que es donde están más comprometidos. Haciendo un buen cálculo, hay que decir que Marruecos figura sin embargo al lado de Méjico, Filipinas y Venezuela.
Sin embargo, el calendario y las urgencias sugieren que nuevas propuestas se entablen rápidamente para Congo y Costa de Marfil.
4. Los esquemas de reducción de deuda o del servicio de la deuda
Centrándonos en las primeras aplicaciones del Plan Brady (Méjico, Filipinas), es conveniente presentar algunos elementos de reflexión acerca de los esquemas de abandono parcial de créditos que puedan ser aplicados en África. Pueden tenerse en cuenta cinco esquemas principales:
--La conversión de créditos en inversiones locales ("Debt-equity swaps")
Esta fórmula conviene bien poco a países que, como Congo, ofrecen limitadas oportunidades (aparte del caso de la UCB y de Hydro-Congo). Costa de Marfil se prestaría mejor a ello. Pero Félix Houphovet-Boigny es reacio. Se niega en volver sobre la política de marfilización del capital que sigue desde hace más de 25 años y se queda anclado en sus posiciones: ninguna solución a la deuda aparte de una indexación de su servicio en el curso de las materias primas. Marruecos, al principio reacio, ha aceptado incluir este esquema de conversión en inversión. Otros países, como Mozambique y Somalia, examinan estas opciones, pero los inversores extranjeros no están muy dispuestos en comprometerse.
Con respecto a esto, se han realizado recientemente iniciativas del mismo tipo aplicadas a proyectos de desarrollo o de protección del medio ambiente.
La primera conversión de deuda en fondos para el desarrollo acaba de realizarse en Madagascar por el AICF (Action Internacional contra el Hambre). Esta operación, que ha consistido en volver a comprar una parte de la deuda a medio plazo en el mercado secundario (0,8 millones de dólares); en convertirla al 50% de "descotización" y en reinvertirla en beneficio de proyectos de desarrollo, es una innovación en este ámbito. Aunque se hayan realizado numerosas conversiones de créditos para luego tomar parte en el capital de empresas, por primera vez proyectos de desarrollo se benefician de este tipo de gestión.
También han sido realizadas (world wild life fund) conversiones de deuda para la protección del medio ambiente (debt for nature) por valor de 3 millones de dólares en Madagascar gracias al dinamismo de las ONGs internacionales. Pero este tipo de operaciones solo conciernen importes relativamente limitados.
--La compra de b deuda bancaria "Debt bey back"
Esta fórmula de compra, por un país, de su deuda después de su "descotización" no puede pretenderse en numerosos países, ya que los países africanos no se benefician de suficientes reservas exteriores. Por otra parte, los fondos multilaterales que se puedan reunir (alrededor de 50 millones de dólares), han de repartirse entre varios deudores. Sin embargo, no hay que dejar de ser optimista, ya que se podrían conceder en el futuro nuevas donaciones de países acreedores (reunidos en club de donantes).
--El esquema de Costa de Marfil y la indexación de los pagos en ingresos de exportación
Las posturas defendidas por Houphouet Boigny (y algunos jefes de Estado africanos que le siguen) podrían desembocar en una fórmula de "alivio" de los intereses de la deuda. De esta forma puede imaginarse una conversión de las reservas de créditos en obligaciones, las cuales se indexarían (tipo Bonex) por una o varias materias primas de exportación.
--Los "new money"
Todos los países endeudados necesitan dinero fresco. Pero los bancos se niegan cada vez más. Además, los retrasos juzgados en general como inconcebibles, hasta 1985-1986, se consideran ahora frecuentemente "preferibles" al calvario de los "new money".
Por consiguiente, por falta de facilidades bancarias de dinero fresco, se podría dirigir uno hacia conversiones "al margen" por los bancos que deseasen liberarse de sus acuerdos, siempre en el caso de que los otros les permitieran desquitarse de las reglas del pacto. Pero como es inconcebible que los países concernidos puedan prescindir de dinero fresco, éste tendrá que venir de otras fuentes: los organismos bilaterales de ayuda (CCCE, ODA...) podrían ser inducidos conjuntamente o no con el Banco Mundial y el FMI, a facilitar financieramente estas conversiones en los "léase purchase agreements" donde la "descotización" retenida sería menos fuerte que la descotización real (ver anexos sobre la evolución del mercado secundario en África).
--La conversión de las deudas en moneda local es un esquema encontrado en algunas propuestas del Banco Mundial; esta fórmula ya se puso en práctica en el último reajuste nigeriano. Pero no serviría para los países de la zona franca, donde el CFA es, en teoría, idéntico al franco francés. Este esquema únicamente sería de interés en la óptica de una eventual devaluación del franco CFA. Pero esta enventualidad parece haber sido descartada a corto y a largo plazo por las "políticas".
El abandono condicional de los créditos. No cabe duda de que este esquema es el más innovador. Se apoya en un dispositivo (el mease purchase agreement") que consiste en ofrecer, a los deudores africanos, el siguiente trato: "Hagamos un contrato de leasing de tres o cuatro años, plazo a partir del cual abandonaremos nuestros antiguos créditos bancarios, así como cualquier otro bien de equipo ofrecido en leasing.
Consideraremos que el servicio de la deuda que actualmente nos deba (o sea 100) en concepto de los intereses sobre las reservas de vuestra deuda (o sea 1.000) ha sido reemplazado por una carga financiera debida en concepto del leasing pero igual, ella también, a 100.
Nosotros, acreedores, consideraremos estos 100 como iguales a la suma de los intereses que se deban sobre las reservas de 1.000 "descotizado" del 70%, es decir 300 (dando lugar por tanto a 30 de interés), y del reembolso de una parte del principal (es decir 70 sobre una reserva "real" de 300)". Como puede constatarse con estos datos introducidos--como ilustración-- en este razonamiento, la deuda bancaria de un país que presente una fuerte "descotización" podría desaparecer en tres o cuatro años.
Se pondrá como objeción el que no existe verdadero mercado secundario de los créditos para los países de África, por falta de ofertas y demandas en número suficiente. Sin embargo; las pocas transacciones ya hechas (las de Midland Bank en su dominio congolés por ejemplo a 18 cientos por dólar) muestran cómo las "descotizaciones" son considerables, dejando de rivalizar con Zambia y Sudán... Y que los bancos podrían encontrar su interés.
5. Las modalidades de aplicación de los esquemas de reducción de deuda en el caso de Costa de Marfil y de Congo:
Tomando en cuenta el ejemplo de las dos reestructuraciones de deuda --las de Costa de Marfil y de Congo, países que se enfrentan a profundos desequilibrios económicos y financieros--se mide mejor la amplitud de las dificultades en asegurar la coordinación internacional de los esfuerzos (instituciones multilaterales, Club de París, bancos comerciales), la convergencia de los enfoques (new-money, tasas de interés, abastecimiento, "descotizaciones") y el importe de tales operaciones.
Centrándose en la importancia de los esfuerzos a realizar y de la necesidad de innovar con motivo de la insuficiencia del plan Brady--especialmente en el caso de Costa de Marfil--tendría que haber avances significativos que pudieran afrontar el problema de la deuda de los países con ingresos intermedios.
Por lo tanto, parece que se tiende hacia un esquema más conforme con los deseos de los organismos oficiales--únicos proveedores de fondos en la actualidad--el cual admite el principio de una reducción drástica de la deuda bancaria.
En el caso específico de Congo, el esfuerzo debería centrarse principalmente en los créditos públicos (Club de París). A principios de 1990, éste debería reducir concesionalmente las tasas de intereses aplicadas generalmente a los países intermedios. Las tasas actuales del Club de París están próximas a las del mercado (7,5-8% de media) y probablemente deberían reducirse alrededor del 4-4,5% para el caso del Congo.
Por su parte, los bancos comerciales deberían aprobar un esquema parecido al de Costa de Marfil quizá con una "descotización" sensiblemente inferior, en orden del 45-50%.
Debería ser alentada la aplicación de un programa de debt equity swap (conversión de créditos en tomas de participación), ya que Congo desea tener éxito en su amplio programa de privatización.
(1) - de 1976 a 1988, los acreedores públicos han acordado 126 reajustes que han alcanzado 45 paises y un importe de $96 mil millones;
- de 1981 a 1988, el Club de Londres ha negociado 114 reestructuraciones, abarcando 40 países y un importe que asciende a $40 mil millones
(2) Benin, Botswana, Burkina Faso, Burundi, Cabo Verde, Comores, Djibuti, Etiopía, Gambia Ghana, Guinea, Guinea Bissau, Guinea Ecuatorial, Kenya, Lesoto, Liberia, Madagascar, Malawi, Malí, Mauritania, Mozambique, Níger, Uganda, Ruanda, República Centroafricana, Santo Tomé y Principe, Senegal, Sierra Leone, Somalia, Sudán, Tanzania, Chad, Togo, Zaire, Zambia. La lista de las deudas por países no ha sido publicada