- En la difícil historia
de las relaciones entre países del Norte y países
del Sur desde hace unos treinta años, la cooperación
entre la Comunidad Europea y los países ACP que se asociaron
con ella constituye una experiencia original, que merece un examen
detenido, por múltiples razones, la más importante
de las cuales es, sin duda, que se trata del único ejemplo
de convenio colectivo global de desarrollo concertado entre dos
grupos de países soberanos.
La renovación de la
Convención de Lomé invita insistentemente a una
reflexión de conjunto sobre lo que está en juego
globalmente en esta cooperación y en su prolongamiento
en el futuro, debido a las expectativas que legítimamente
puede suscitar esta perspectiva.
El objeto de este texto es
proponer algunas referencias esenciales para esta reflexión
de conjunto.
- En primer lugar es necesario
darse cuenta del contexto global, mundial, en el cual se
sitúa esta asociación, y que ya no es el de los
comienzos de esta cooperación. Entre los componentes de
este contexto parecen merecer una especial atención los
siguientes hechos:
- a) Las interrelaciones entre las diversas economías
y entre las diversas sociedades de nuestro mundo se han intensificado
considerablemente. Más allá de las características
de esta interpenetración, muchas veces analizadas, y más
allá de las oportunidades que presenta, tal vez uno no
se ha dado cuenta suficientemente del fenómeno general
de
enajenación
que se deriva
de ella y que hace
que cada colectividad-nacional, regional, local, étnica,
religiosa-experimente crecientes dificultades para asumir su propio
destino, su propio desarrollo, es decir para elegir, con toda
soberanía, las finalidades de sus acciones y los medios
para alcanzarlas. Esta enajenación se refleja principalmente:
· en
una preocupación evidentemente excesiva, pero universal,
de la referencia a un modelo de desarrollo contingente, no necesario,
cuya calidad principal parece ser la de ser transmitido y difundido
por las sociedades materialmente más ricas, con su cortejo
de modas, lemas publicitarios y normas supuestamente universales;
· en
una ceguera ampliamente generalizada con respecto a las perspectivas
históricas y globales a largo plazo, y en el predominio,
igualmente excesivo, de las preocupaciones a corto plazo y de
intereses estrechamente sectoriales;
· en
una creciente distancia entre el discurso internacional sobre
la solidaridad y sobre el desinterés de los más
poderosos, por una parte, y la realidad internacional de dominación
y explotación, por la otra. Pues la desigualdad entre las
colectividades nacionales y dentro de ellas se hace más
profunda; pero esta desigualdad no es sólo de rentas y
niveles de vida, también se aprecia en términos
de poder y de capacidad de autonomía.
- b)
En este contexto de mundialización enajenante, las preocupaciones
dominantes en el seno de las relaciones Norte-Sur se han modificado
profundamente. Desde luego, nunca han sido desinteresadas; pero
la sospecha global de imperialismo y de neocolonialismo que infundían
hace veinte o treinta años se ha diversificado considerablemente,
combinando ahora el deseo de conservar las influencias, el temor
de nuevas competencias industriales y comerciales, la acritud
de relaciones financieras envenenadas por el endeudamiento y una
especie de mala conciencia pasiva ante las manifestaciones más
intolerables de la miseria y del hambre.
- c)
Por otra parte, cada vez es más discutible hablar de relaciones
"Norte-Sur" cuando el Norte y más aún
el Sur se han diversificado hasta el punto de convertirse en conjuntos
extremadamente heterogéneos. En esta evolución,
según todos los análisis disponibles, el grupo ACP
mismo ha experimentado evoluciones divergentes; lo seguro es que
hoy constituye el conjunto más desfavorecido en el concierto
internacional, tanto en términos de rentas como de poder
económico y político. Las relaciones CEE-ACP, presentadas
hoy como "modelo y muestra de las relaciones Norte-Sur",
no pueden, pues. serlo, en todo caso, más que muy específicamente,
porque la situación y las perspectivas de los ACP son,
a su vez, específicas y no pueden considerarse como representativas
del Tercer Mundo en su conjunto.
- d)
Por último, hay que tomar en cuenta, evidentemente, los
cambios acaecidos en las relaciones internacionales desde la apertura
de las negociaciones para la renovación de la Convención
de Lomé: destrucción del muro de Berlín,
colapso de los regímenes del Este europeo, tensiones violentas
en la Unión Soviética, reunificación de Alemania;
crisis del Golfo y guerra; agudas tensiones políticas en
numerosos países africanos. Estos cambios-un análisis
de conjunto de los cuales tendrá que ser hecho cuanto antes-acontecieron
demasiado tarde como para influir en el contenido de la Convención
propiamente dicha; pero modifican profundamente las perspectivas
de su aplicación, puesto que transforman a la vez el futuro
de la Comunidad Europea, de África, de las relaciones Este-Oeste
y de las relaciones Norte-Sur.
- Aunque el análisis se limite a las características
principales del contexto global tal como se las conocía
en el momento de la preparación de la nueva Convención
de Lomé, ya se ve que esta preparación no podía
reducirse a la puesta a punto de una serie de informes técnicos,
por muy numerosos y detallados que fuesen. Estos informes sólo
pueden apreciarse dentro de una problemática de conjunto
que los relaciona entre ellos. Pero esta problemática,
a su vez, se ilumina más si, más allá de
las interrelaciones entre problemas globales e informes técnicos,
se consigue despejar lo que verdaderamente se ventila políticamente
en la Convención de Lomé.
Considerado en esta perspectiva, en 1988-1989, el
éxito de la negociación en absoluto estaba garantizado,
sobre todo si se tomaba en serio las ambiciones anunciadas por
la Comisión de Bruselas. Pues si se quería ir más
allá del "desencanto" y de una renovación
de rutina que remedia lo más urgente, si se quería
proponer una alternativa creíble al mercantilismo y al
paternalismo, si realmente se quería hacer de Lomé
un "modelo" de renovación de las relaciones Norte-Sur,
había que abordar el debate a un nivel mucho más
profundo.
Es a este debate sobre las cuestiones políticas
que las notas a continuación esperan servir de introducción.
Habida cuenta del contenido de la Convención firmada y
de los acontecimientos internacionales acaecidos desde entonces,
el mismo debate sigue siendo necesario hoy día. Las observaciones
propuestas aquí parten de la idea de que, efectivamente,
la asociación CEE-ACP puede ser la ocasión de una
verdadera renovación en la práctica de las relaciones
Norte-Sur. Pero esta renovación-es la propuesta esencial-provendrá
menos de la novedad de las propuestas técnicas formuladas
de una y otra parte por los negociadores que del espíritu
y de las concepciones globales con las que estas propuestas
serán aplicadas y las discusiones futuras serán
abordadas. Y para bosquejar este espíritu y estas concepciones
globales-es decir, para definir el sentido que se quiere dar,
aquí, a las cuestiones propiamente políticas de
la asociación-se tiene que volver a ciertas implicaciones,
desgraciadamente elementales, de dos nociones básicas que
son objeto de la negociación, a saber: el desarrollo y
la cooperación.
- En primer lugar, el desarrollo. Los teóricos
nunca han conseguido ponerse de acuerdo sobre una definición,
y nosotros no necesitamos una disputa académica suplementaria.
Pero en vista del contexto mundial anteriormente mencionado, ciertas
exigencias esenciales del desarrollo tienen que ser recordadas:
- a)
No hay vía única, modelo necesario, del desarrollo:
el pluralismo de las finalidades y de los medios tiene
que ser reconocido como un derecho político fundamental
de las colectividades. Hay, pues, y tiene que haberlo, varias
maneras posibles de combinar los grandes objetivos de crecimiento,
equidad, estabilidad, eficacia; varios modelos de consumo y varios
modelos correspondientes de acumulación y de intercambio;
varias concepciones de la organización social y política
y de la identidad cultural. Después de todo ¿no implica
el desarrollo novedad más que simple imitación de
experiencias pasadas? Las consecuencias concretas de estas opciones
son innumerables y no pueden ser descritas aquí; pero es
importante comprender que estas cuestiones constituyen los verdaderos
desafíos a largo plazo que deben resolver los responsables
del desarrollo en cada colectividad. También es importante
comprender que hay extrema urgencia en librarse del economicismo
de las concepciones dominantes en el tema y en admitir que el
desarrollo es mucho más que el crecimiento o incluso que
el desarrollo económico, y que se trata de un fenómeno
esencialmente social, cultural y político.
- b)
Si el desarrollo proviene de tales opciones hay que admitir, evidentemente,
que estas opciones sólo pueden ser declaradas por la propia
colectividad interesada o sus legítimos representantes.
Esto implica que las otras colectividades o decisores exteriores
reconocen este poder de elección a las colectividades,
y también que éstas mismas tienen, a la vez, la
capacidad y la 2)voluntad de concebir las alternativas,
de declarar las opciones, de elaborarlas y de ponerlas en práctica.
Y que nadie puede sustituirlas en estas exigencias.
- c)
Si el poder anteriormente mencionado es necesario e inalienable,
también es necesario que la colectividad sea capaz de imponerlo
como tal, es decir, de negociar con cualquier otra colectividad
o decisor exterior (Estados, empresas, organizaciones multilaterales,
asociaciones diversas) en posición de soberanía.
Sería preferible decir "en posición de
igualdad», pero eso seria poco realista en el contexto de
las relaciones internacionales. La exigencia de soberanía
se encontrará, desde luego, en materia de cooperación,
pe l-~, primero es inherente al desarrollo mismo: la abdicación
de soberanía es sinónimo de renuncia al desarrollo.
- Para hablar de cooperación, primero
hay que olvidar el sesgo reductor y pervertido que ha recibido
este término de «cooperación al desarrollo"
en el vocabulario internacional, significando una ayuda unilateral
(y supuestamente desinteresada) de los más ricos a los
más pobres. El sentido etimológico del término
es muy diferente: cooperar es trabajar juntos en una tarea determinada.
En materia de desarrollo hay, pues, cooperación cuando
dos o más colectividades soberanas deciden sumar sus fuerzas
para realizar ciertos componentes de su desarrollo. El desarrollo
de cada una de ellas: pues nada indica que el proceso sea unilateral
y pretenda orientarse hacia el desarrollo de una sola de ellas;
muy al contrario, tal pretensión seria sospechosa a priori
y difícilmente compatible con el carácter necesariamente
interno de las opciones de desarrollo. La cooperación implica,
pues, normalmente, confrontación de dos procesos
de desarrollo, cuyas exigencias pueden ser comunes, pero también
contradictorias, puesto que se trata de dos colectividades soberanas
(es decir, iguales en derecho, si no en realidad), con intereses
distintos, que examinan juntas algunos de sus objetivos, problemas
y proyectos y que deciden colaborar para responder a ellos.
Seria inútil enumerar estas banalidades si
las actuales prácticas de la seudoncooperación"
no estuvieran tan alejadas de ello. Por eso, he aquí algunos
principios elementales relativos a las bases de la cooperación:
- a)En
primer lugar, por lo que se refiere a la definición de
su ámbito posible: la cooperación implica que las
dos colectividades identifican bien zonas de interés común,
bien zonas de intereses conflictivos entre los cuales se impone
un arbitraje, bien un objetivo común que hay que realizar
con relación a un socio o a una realidad exterior. La
identificación de los intereses y de los objetivos perseguidos
por cada uno de los socios es, pues, una condición
previa indispensable de toda cooperación: nada autoriza
a un socio a pretender que es desinteresado (lo cual siempre es
falso), ni a afirmar que los intereses convergen sistemáticamente,
y menos aún a presuponer los intereses y objetivos del
otro. Pero ¿cuántas "cooperaciones", bilaterales
o multilaterales, respetan en realidad esta condición previa?
- b)
En la puesta en práctica de la cooperación así
delimitada, dos exigencias se imponen en la misma línea.
Respetar el poder de decisión de cada colectividad
sobre su propio desarrollo, es decir, las opciones que declara
con respecto a sus valores, sus finalidades y sus medios; el solo
hecho de sustituir a este poder equivale a hacer imposible el
desarrollo de esta colectividad. Se ve que, en la práctica,
esta primera exigencia va muy lejos. Respetar también
el derecho de control mínimo de cada uno sobre el comportamiento
de su vecino, sin el cual la cooperación no puede ser viable:
aquí se ve todavía más cuán alejada
está esta regla de las actuales prácticas de "condicionalidad",
cuando un socio impone al otro acomodarse a una norma de gestión
económica, incluso a una regla de democracia. El abuso,
hay que entenderlo bien, no consiste en el hecho de imponer tal
condición (por ejemplo, a la concesión de un préstamo),
sino en el hecho de imponerla unilateralmente, es decir,
sin admitir el derecho a la reciprocidad. ¿Falta de realismo?
Puede ser, en el mundo actual; pero uno no ve qué norma
podría prohibir a un país "bajo condicionalidad"
exigir del FMI, por ejemplo, que, en reciprocidad, desempeñe
verdaderamente su papel de árbitro en vez del de abogado
de una sola de las partes. Desde luego, se está muy alejado
de ello en la práctica.
- De estos principios básicos se derivan
por lo menos dos exigencias metodológicas:
- a)
Necesidad de un análisis lo más preciso posible
de los intereses a la vista y de su carácter convergente,
complementario o conflictivo. Los intereses de que se trata no
son, por lo demás, sólo los de las colectividades
nacionales consideradas como entidades, sino también, y
sobre todo, los de los grupos sociales que las componen, de los
actores relacionados con ellos, de las fuerzas exteriores que
pueden apoyarlos o combatirlos, etc. Más ampliamente, una
mejor concepción de las políticas de cooperación-en
Lomé o en otra parte-requeriría un análisis
más detenido de las relaciones de fuerzas e intereses a
la vista en todo el mundo. Además hay una justificación
lógica de la necesidad de un mejor análisis en este
terreno: si el desarrollo es, primeramente, un proceso interno
de la colectividad interesada, uno de los asuntos privilegiados
que se presentan a la cooperación es, sin duda, el mejoramiento
de las condiciones internacionales del desarrollo, tal como se
derivan de las relaciones internacionales existentes o que son
de prever; el análisis de éstas, en términos
de lo que se ventila y de intereses a la vista, parece, pues,
indispensable.
- b)
Necesidad, luego, de una visión de conjunto sobre
el proceso de desarrollo tal y como se presenta entre los diversos
socios implicados, y no sólo en uno de ellos, o grupo de
ellos, que se trataría de "ayudar". Esta visión
de conjunto exige, en primer lugar, un análisis global
del desarrollo, como problema social, y no sólo en sus
aspectos económicos (y también estrechamente mercantiles),
con vistas a una comparación de los problemas planteados,
y después, a una identificación de las zonas de
cooperación posibles. También exige un análisis
del conjunto de los socios, una vez más porque la cooperación
por establecer pasa necesariamente por el conjunto de estas relaciones
(industriales, comerciales, financieras, científicas. diplomáticas,
etc.) y no por un sector especializado en las transferencias unilaterales
so pretexto de ayuda al desarrollo. Tal visión de conjunto
tal vez desemboque-la cuestión sigue estando abierta-en
el replanteamiento de ciertos conceptos o prácticas hasta
ahora indiscutidas en las relaciones económicas internacionales.
- Se puede concluir recordando primero el punto
de partida de esta reflexión introductoria. Ahí
se insinuaba que la preparación de Lomé IV no se
satisfaría con una elaboración minuciosa de los
múltiples informes técnicos implicados, ni siquiera
con una coherente articulación de conjunto de esos informes
técnicos entre sí, y que hacía falta una
reflexión de fondo sobre lo que realmente estaba en juego
políticamente en el debate. Las observaciones anteriores
no bastan, evidentemente, para esta reflexión de fondo,
pero quizá insinúen la verdadera dimensión
del problema planteado.
Este puede resumirse en los siguientes términos.
La verdadera cuestión política de la asociación
de Lomé es una "definición, elaborada en
común de las perspectivas de desarrollo de cada uno de
los socios (o grupos de socios) implicados, en la que cada uno
toma en consideración las relaciones de intereses (convergentes
o conflictivos) que lo conectan con los demás, así
como el nuevo contexto del desarrollo en el mundo y los retos
que éste trae consigo. Más arriba se han mencionado
algunos de estos retos, principalmente con respecto a la restauración
del pluralismo en las finalidades del desarrollo y con respecto
al reconocimiento recíproco de la soberanía, que
puede fundamentar una nueva cooperación.
Si los socios de Lomé, en el Norte como en
el Sur, consiguieran avanzar por este camino, sin duda habrán
sentado las bases de lo que es el objeto implícito de su
negociación: la emergencia de una perspectiva de codesarrollo.
En tal caso habrán innovado, y habrán vencido el
desencanto.