Egipto forma parte de esos países en que las circunstancias de orden histórico y geopolítico desempeñan un papel muy importante, e incluso preponderante, en la definición y puesta en práctica de su estrategia. Situado en el centro neurálgico de la red de las comunicaciones mundiales, Egipto debe a su posición geopolítica aparecer unas veces como un actor privilegiado de las relaciones internacionales, otras veces como un objeto de competencia encarnizada entre las potencias dominantes del sistema internacional. Perteneciente, desde hace catorce siglos, a la civilización árabe-musulmán, su destino está orgánicamente ligado al del mundo árabe.
Sin embargo, estos diferentes factores "objetivos" no ejercen su influencia en la política exterior de Egipto de manera automática o conforme a caminos determinados e inmutables, sino en función del modo en que son percibidos por la élite política, en general, y por el jefe de Estado, en particular. Por eso, los objetivos de la política exterior, los recursos movilizados para alcanzarlos, así como los juegos de alianzas que se derivan de ellos pueden cambiar o evolucionar a través del tiempo. Es así como la conducta de la política exterior egipcia de la década de los setenta se ha desmarcado claramente de la de las décadas de los cincuenta y los sesenta. Egipto pasó, así, del campo "revolucionario" al campo "conservador", de una relación privilegiada con la URSS a una relación privilegiada con Estados Unidos, de la vanguardia del "movimiento nacionalista e unionista árabe" al "patriotismo egipcio" y de la lucha contra el imperialismo y el sionismo a la concertación de una paz separada con Israel.
Las observaciones que anteceden están encaminadas a subrayar la importancia del elemento "subjetivo" en la formación de la política exterior egipcia con relación al elemento "objetivo", cuya reafirmación, sin embargo, tanto en la época de Náser como en la de Sadat, es lo que viene a ponerla en crisis, al especificar los límites que la "subjetividad" no puede sobrepasar. La derrota de 1967 ha mostrado que existía un desfase entre los objetivos, los medios y los recursos movilizados para alcanzar esos objetivos. Este desfase en efecto, suscitó la respuesta de fuerzas exteriores hostiles, respuesta que culminó en la agresión israelí de junio de 1967, que logró asestar un golpe fatal al régimen naseriano. Por lo que se refiere a la política exterior de Sadat, ésta fue vivida por ciertas fuerzas del escenario interior egipcio como una violación de las exigencias de la historia y de la geopolítica egipcia y contribuyó a engranar un proceso que acabó en el asesinato del propio Sadat. Desde entonces, Egipto está en busca de un punto de equilibrio entre objetivos que estén en armonía con la historia y la geopolítica, por una parte, y los recursos reales o potenciales que puedan movilizarse para alcanzarlos, por la otra. La busca de ese punto de equilibrio es bastante lenta, pero constante.
La geopolítica de Egipto le impone, en efecto, tener una política exterior en dos partes. La primera pretende velar por su propia supervivencia y la incita a dirigir los ojos hacia sus fronteras meridionales para vigilar muy atentamente lo que ocurre en los países ribereños del Nilo, especialmente en Sudán y en Etiopía. Una segunda parte pretende velar por su seguridad y la incita a dirigir los ojos hacia sus fronteras orientales para vigilar lo que ocurre en Israel. Los demás aspectos de la política exterior egipcia, que se refieran a las relaciones Este-Oeste o a las Norte-Sur, así como a la dimensión árabe de esta política, son ampliamente dependientes de la concepción de la élite en el poder con respecto a los modos de velar por su seguridad contra las amenazas israelíes y de garantizar sus derechos sobre las aguas del Nilo, especialmente en período de escasez o de sequía.
Herodoto tenía razón, sin duda, cuando decía que Egipto c. un "don del Nilo", y se concibe que los antiguos egipcios hayan podido adorarlo. Creían que un dios, Hapi, controlaba las aguas del río y que este dios vivía en la región de Asuán. Se daba las gracias entonces a Hapi lanzando al Nilo toda clase de ofrendas.
Cuando Muhammad Alí invadió Sudán, en 1820, todavía no se conocían todas las fuentes del Nilo, y sus tropas se detuvieron allí donde el Nilo se volvía infranqueable. La importancia vital de este río para Egipto explica, sin duda, el encarnizamiento con que los egipcios trataron de conservar su imperio sobre Sudán y el lugar primordial que continúa ocupando este país en la política exterior del Egipto de hoy.
Hasta una fecha relativamente reciente, la cuestión de las aguas del Nilo no se planteaba en términos de amenaza exterior. Si amenaza había, ésta provenía sobre todo de la naturaleza, contra la cual se podía poca cosa. Pero, a medida de la progresión de las técnicas en materia de construcción de embalses, Egipto adquiere un--relativo--control sobre las aguas del río, aprendiendo, sobre todo, cómo almacenar estas aguas y minimizar las pérdidas. El propio Náser llevó esta cuestión crucial al nivel de desafío histórico con la construcción de la alta presa de Asuán.
Paralelamente, Egipto intentaba hacer reconocer sus derechos legítimos sobre el Nilo en calidad de país ribereño. Antes de que obtenga su independencia formal en 1922, vados tratados y protocolos fueron concertados con Gran Bretaña, por una parte, e Italia, y luego Etiopía, por la otra. En 1927, Egipto firma un tratado con Gran Bretaña, que entonces representaba a Sudán, Uganda, Kenia y Tangañika. Todos estos tratados proclamaban el derecho de Egipto a supervisar el curso del Nilo y prohibían a los demás países ribereños proceder a cualquier acto unilateral que pudiera perjudicar los intereses egipcios en la materia.
Sin embargo, desde fines de la década de los veinte, la cuestión de la división de las aguas del Nilo entre Egipto y Sudán ha sido repetidas veces motivo de divergencias de puntos de vista, e incluso causa de tensiones, y ha suscitado conflictos que a veces han estado a punto de degenerar en enfrentamientos abiertos. La cooperación entre los dos países llegó a un punto culminante en la época de Numeyri, cuando ambas partes llegaron a un acuerdo sobre la construcción del canal de Jonglei. Pero este proyecto fue interrumpido antes de poder ser llevado a término debido a la evolución de la situación en el sur de Sudán.
Por otra parte, las necesidades de desarrollo de ciertos países del valle del Nilo, especialmente Etiopía, los llevan a planear la puesta en marcha de proyectos que pueden afectar muy seriamente a Egipto y perjudicar sus intereses vitales. Esta situación es generadora de tensiones y conflictos que pueden cobrar una dimensión alarmante, especialmente en época de sequía. Ya en 1980, Sadat había amenazado con declarar la guerra a Etiopía si ésta procedía unilateralmente a la ejecución de ciertos proyectos.
A partir de este cuadro sumario se ve que la topografía del Nilo impone a Egipto una cierta política que afecta a su supervivencia misma. Etiopía y Sudán ocupan un lugar muy importante en esta política. Actualmente, ésta pone la mira en dos objetivos en particular: el primero consiste en hacer todo para atenuar los conflictos, especialmente los conflictos armados, en los países de la cuenca del Nilo y entre ellos. Egipto, en efecto, ha desplegado considerables esfuerzos para incitar a las partes enredadas en la guerra civil en Sudán a buscar una solución negociada. En Sudán, ha rechazado cualquier intento encaminado a hacerlo intervenir militarmente al lado del Norte contra el Sur. Las dificultades que han atravesado las relaciones egipcio-sudanesas antes del último golpe de Estado no remitían sólo a la agitada historia de las relaciones entre el partido Umma y Egipto, sino también, y sobre todo, a las tentativas de Sadiq Al-Mahdi encaminadas a arrastrar a Egipto a comprometerse militarmente contra el movimiento de John Garang, e incluso contra Etiopía. Pero el sur de Sudán y Etiopía son tan importantes para Egipto, precisamente a causa del problema planteado por la topografía del Nilo, que éste se atiene a una regla de oro, que consiste en no meterse en hostilidades más que si existe una amenaza real contra sus derechos a las aguas del Nilo. Egipto también se abstuvo de participar activamente en el conflicto que enfrentó a Etiopía y Somalia a propósito del Ogadén y labora para que estos dos países lleguen a una solución negociada y permanente. También se observa a este respecto que, incluso durante la era revolucionaria en Egipto, Náser cuidó de mantener relaciones amistosas con la Etiopía de Hailé Selasie, entonces considerada como el régimen más reaccionario de África después de Sudáfrica.
En cuanto al segundo objetivo, consiste en procurar poner en pie un mecanismo institucional y permanente de cooperación y concertación entre los países de la cuenca del Nilo. Cuando, en 1977, los países de la cuenca del Kagera, un afluente importante,--Tanzania, Ruanda, Burundi--decidieron constituir su propia organización, a la que se sumó Uganda en 1981, Egipto vio en ello el riesgo de una fragmentación de los intereses de los países de la cuenca del Nilo capaz de convertirse en un factor generador de conflictos y tensiones. De ahí los esfuerzos que despliega, especialmente desde 1983, para crear una organización que englobe a todos los países de la cuenca y que podría laborar en beneficio del desarrollo de esta cuenca en su conjunto.
Observemos, finalmente, que las relaciones de fuerzas entre los países de la cuenca del Nilo tienden a actuar en favor de Egipto. En estas condiciones parece poco probable que uno de estos países tome unilateralmente medidas que puedan provocar un conflicto armado con Egipto. Pero los efectos del período de sequía, así como las necesidades del desarrollo de los países de la cuenca, podrían provocar una subida de las tensiones en esta región del mundo. En la actual situación, lo que más teme Egipto es el aprovechamiento de las eventuales tensiones por Estados terceros que, por diferentes motivos, podrían estar tentados de perjudicar los intereses vitales de Egipto.
La historia y la geopolítica explican, en gran parte, tanto la naturaleza como el grado del compromiso egipcio en el conflicto "israelí-árabe". Este compromiso no está motivado por la simple solidaridad con un pueblo "hermano", el pueblo palestino, sino por razones mucho más profundas. A lo largo de su historia, las fronteras orientales de Egipto siempre han constituido para él un problema de orden estratégico. El Sinaí nunca ha sido impermeable: unas veces campo de batalla, otras veces espacio que había que atravesar para tropas que iban hacia Egipto o volvían de él. La invasión a Egipto se ha ventilado, en la mayoría de los casos, en la Antigüedad o en las épocas medieval o moderna, a través de sus fronteras orientales. Y cuando Egipto era invadido por tropas que venían del Mediterráneo, el invasor no se sentía verdaderamente "en casa" en Egipto más que cuando también había conseguido extender su dominación o su influencia al otro lado del Sinaí. Dicho de otro modo, Palestina siempre ha constituido una cuestión capital para la seguridad de Egipto, con el que forma un solo bloque estratégico. Pertenecientes, desde hace catorce siglos, a la civilización árabe-musulmana, estos dos países presentan el mismo tejido cultural, habiendo sido sus invasores y sus enemigos extranjeros siempre los mismos. La Palestina árabe como tal nunca ha constituido una amenaza para Egipto.
En este contexto no es difícil comprender porqué Egipto ha percibido, de entrada, como una amenaza para su seguridad el proyecto sionista tendiente a crear un Estado judío, que no podía estar sino orgánica y estratégicamente ligado a Occidente. Pero si Egipto no ha logrado impedir por la fuerza la creación de tal Estado, la paz con Israel no tendrá futuro mientras Egipto continúe sintiéndose amenazado. Ahora bien, el tratado de paz firmado entre Israel y Egipto no ha resuelto la cuestión de la seguridad para Egipto. Todo hace creer, por lo contrario, que Egipto continúa sintiéndose amenazado por Israel. Esta convicción existe a nivel gubernamental, a nivel de las fuerzas militares y a nivel de la opinión pública.
Es inútil detenerse aquí sobre los motivos y las razones de orden local, regional o internacional que han llevado a Egipto a firmar tal tratado de paz. Un tratado de paz no es la paz, aun cuando ésta pueda ser calificada, púdicamente, de "fría". No hay paz fría y paz caliente, simplemente hay paz; y la existencia de relaciones diplomáticas o de negociaciones continuas no significa que necesariamente se haya entablado relaciones pacíficas, en la medida en que la guerra, como se sabe, puede continuar con otros medios, según la famosa frase de Clausewitz. Y si la guerra continúa por la vía diplomática sin desembocar en una verdadera paz, la violencia siempre puede estallar y desembocar en un enfrentamiento militar. La verdadera paz existe cuando las sociedades (y no sólo los gobiernos) beligerantes consiguen darse mutuamente confianza y renunciar a la política de fuerza, cualesquiera que sean los medios utilizados. Ahora bien, entre Egipto e Israel, actualmente, aún no se ha llegado a ese extremo, ni siquiera a nivel gubernamental.
A nivel gubernamental, la desconfianza mutua entre Egipto e Israel no sólo perdura, sino además está en una pendiente que se podría calificar de ascendente. Desde antes del asesinato de Sadat, todas las expectativas egipcias en lo tocante a la "paz" fueron defraudadas. Las negociaciones emprendidas para poner en ejecución el acuerdo-marco firmado en Camp David sobre la autonomía palestina han demostrado que los dos países tenían concepciones diametralmente opuestas sobre la paz. Muy pronto se llegó a un punto muerto sobre el nudo mismo del problema, es decir, la cuestión palestina. Está generalmente admitido que el marco conceptual de los acuerdos de Camp David no era adecuado para la búsqueda de una solución global para el conflicto israelí-árabe. En cuanto a las relaciones bilaterales entre Egipto e Israel, éstas se deterioraron muy pronto. El propio Sadat se sintió traicionado por su amigo Begin a raíz del bombardeo de las instalaciones nucleares iraquíes. Es verdad que Mubarak es menos emocional y más realista pero la invasión israelí a Líbano en junio de 1982 y el asunto de Taba no estaban encaminados a facilitar el desarrollo de las relaciones personales con los dirigentes israelíes. Mubarak no estaba dispuesto a imponer al país una normalización cuyas condiciones la opinión pública egipcia las percibe como inaceptables. Supo administrar hábilmente esta cuestión delicada evitando ensanchar el foso entre él y su pueblo, sin por ello violar jurídicamente el tratado de paz con Israel. La "normalización" fue pues, prácticamente, papel mojado y se quedó limitada a las relaciones "diplomáticas", con el mínimo de contactos oficiales.
Un cierto número de elementos hacen pensar que las fuerzas armadas egipcias continúan percibiendo a Israel como la amenaza principal contra la seguridad de Egipto. Ahí no se trata de una convicción de orden ideológico, y, además, seria aventurero entregarse a especulaciones con respecto a las corrientes políticas o ideológicas que agitan al ejército egipcio. Pero tal percepción entra rigurosamente en la lógica de las cosas. Pues lo que más preocupa a los militares egipcios es la cuestión del equilibrio de las fuerzas entre los Estados de la región. Ahora bien, los observadores autorizados en la materia son unánimes en reconocer que Israel conserva una superioridad militar absoluta. El tratado de paz concertado con Egipto no cambió nada en la estrategia israelí encaminada a garantizarse una supremacía militar sobre todos los ejércitos árabes reunidos. Los militares egipcios no ocultan la profunda inquietud que suscitan en ellos las informaciones según las cuales Israel poseería un arsenal de armas nucleares. Este tipo de inquietudes no tiene razón de ser en lo que concierne a los otros vecinos de Egipto. Las relaciones entre Egipto y Libia o entre Egipto y Sudán son de otra naturaleza, aun cuando estas relaciones sufran a veces fases de tensiones. Además, aun si se ha de pensar estas relaciones en términos de equilibrio de fuerzas, sin tener en cuenta factores históricos o culturales, este equilibrio tiende a estar ampliamente, y durante muchísimo tiempo, en favor de Egipto. A este respecto se debe decir que el enfrentamiento militar entre Egipto y Libia, que tuvo lugar unos cuantos meses antes de la visita de Sadat a Jerusalén, no fue más que un "incidente de trayecto" y que fue percibido por todo el mundo como '"contra natura". Sin duda, en ello había el precio que debía pagar Sadat para dar a los estadounidenses la prueba que esperaban de él para demostrar su seriedad y su resolución en la búsqueda de la paz con Israel.
En este contexto pienso que los militares egipcios no estarán "convencidos" de la seriedad de la paz con Israel más que en el marco de un equilibrio de las fuerzas a escala regional. Tal equilibrio no podrá alcanzarse fuera de una solución verdadera al agudo problema de la carrera de armamentos y mientras Israel no haya aceptado firmar el tratado de no proliferación de las armas nucleares y una verificación internacional de sus instalaciones militares.
Por lo que se refiere a la opinión pública egipcia, es forzoso comprobar su decepción con respecto a las gestiones de paz con Israel. Con todo, se debe hacer una distinción entre la mayoría silenciosa y la élite política, a su vez dividida entre varias corrientes ideológicas. Si la mayoría silenciosa manifestó su entusiasmo a raíz de la visita de Sadat a Jerusalén, en ello hay que ver un efecto de la propaganda oficial, que especuló con las aspiraciones de las masas, sedientas de paz y de pan. Esta propaganda afirmaba que la paz global, y no un tratado separado, estaba al alcance de la mano y que esta paz sería seguida inmediatamente por la prosperidad económica. A medida que estos sueños se desvanecían, las cosas cobraron sus dimensiones reales. La sociedad egipcia comenzó a moverse y sus convulsiones desencadenaron un proceso de violencia que desembocó en el asesinato de Sadat. En cuanto a la élite política, una vez despejada la niebla, su percepción de Israel ha vuelto a ser la que era antes del proceso de paz. Para unos, Israel es la principal amenaza que se cierne sobre la seguridad de Egipto, mientras que para otros, el Estado hebreo es el enemigo del islam o de la nación árabe. Pero, cualesquiera que sean las opiniones de unos y otros, parece que hay un consenso sobre la imposibilidad de abrogar unilateralmente el tratado de paz, aun cuando subsisten muy profundas divergencias en cuanto a la mejor estrategia para adoptar con respecto a Israel.
Aquí ha de observarse que la estrategia de Egipto en las relaciones EsteOeste está orgánicamente ligada a su estrategia con respecto a Israel. Recuérdese que fue la negativa estadounidense de abastecer de armas a Egipto lo que empujó a éste hacia la Unión Soviética, especialmente a raíz de la incursión mortífera de Israel contra Gaza el 28 de febrero de 1955. Del mismo modo, fue la convicción de Sadat _con razón o sin ella_ de que una solución militar para el conflicto israelí-árabe era imposible y de que una solución negociada sólo era posible con la participación activa de Estados Unidos lo que hizo caer a Egipto en el campo occidental. Si actualmente Mubarak busca activamente una política más equilibrada entre el Este y el Oeste es, en gran parte, a causa de las dificultades que sufre el proceso de paz y de la incapacidad (o de la mala voluntad) de Estados Unidos para ejercer presiones sobre Israel con objeto de hacerle aceptar los términos de un compromiso histórico basado en el principio "la paz por los territorios" y la creación de un Estado palestino. El objetivo de esta política es, en primer lugar, activar el proceso de paz y consolidar la posición árabe en las negociaciones y las maniobras diplomáticas, y, en segundo lugar, abrir otras opciones en caso de que las negociaciones se estancaran totalmente.
Por último, también hay que observar que la estrategia de Egipto con respecto a Israel está orgánicamente ligada a su estrategia para con el mundo árabe. Desde la creación de la Liga Árabe, en 1945, hasta la víspera de la visita del presidente Sadat a Jerusalén, en noviembre de 1977, la cuestión de la guerra y de la paz era una cuestión panárabe por excelencia y había de ser tratada a través de una concertación colectiva. La política de Sadat, al estar aislada, ocasionó la ruptura de las relaciones oficiales entre los países árabes y Egipto, de consecuencias graves para ambas partes. La evolución de la situación local, regional e internacional creó las condiciones favorables para una reconciliación. Pero si Egipto consiguió volver a la Liga Árabe y reanudar sus relaciones diplomáticas con casi todos los países árabes sin por eso romper con Israel, así estaría necesariamente comprometido por la estrategia árabe si algún día pudiera surgir un consenso árabe en esta materia. Actualmente, Egipto se esfuerza por elaborar una estrategia árabe colectiva de negociación con Israel. Para que tal estrategia tenga una posibilidad de llegar a un resultado ha de tomar en cuenta un eventual fracaso de la negociación. Por eso, la cuestión de la paz o de la guerra todavía no está zanjada, ni siquiera para Egipto, y se pueden imaginar varios guiones en los que Egipto se hallaría metido de nuevo en una guerra generalizada en Oriente Próximo.
El objetivo de promocionar su seguridad induce a Egipto, a nuestro parecer, a elaborar una estrategia compuesta de varias partes: