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Buenas prácticas de Latinoamérica y El Caribe en Habitat II
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Consolidando Alternativas Innovadoras de Gestión Municipal Diadema, (Brasil)


Experiencia seleccionada como `buena práctica' en el concurso Habitat II de Naciones Unidas, y catalogada como: GOOD. (Vea Best Practices Database.)
País: Brasil

Región según Naciones Unidas: América del Sur
Región ecológica: Continental
Ámbito de la actuación: Ciudad
Instituciones: Gobierno local

Palabras clave = Organizaciones basadas en la comunidad (OBC). Gestión ambiental. Política de vivienda. Gestión de usos de suelo. Gestión urbana.

Categorías = Vivienda y usos de suelo: acceso a la financiación de la vivienda; ordenación territorial y normativa (SIG incluido). Buena gestión urbana: legislación; gestión y administración públicas; criterios de intervención pública. Procesos de planificación regional y urbana: planificación comunitaria.

Contacto principal:
Pref. Diadema, Habitaçao e Desen. Urbano
Rua Almirante Barroso 111
Diadema, Sao Paulo Brasil
09912-900
011-445 7750/ 011-4457751

Patrocinador:
Prefeitura Municipal de Diadema, Habitaçao e Desenvolvimiento Urbano
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Diadema, Sao Paulo Brasil
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Socio:
Hereda, Jorge
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Diadema, Sao Paulo Brasil
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Socio:
Negrelos, Eulalia
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R E S U M E N

La experiencia de la gestión municipal en Diadema sólo se puede entender cuando se analiza dentro de su contexto legal, institucional y político. Los municipios brasileños, que conservaban todavía una considerable autonomía, ganaron aún más con la nueva Constitución de 1988 y, complementariamente, nuevas responsabilidades (por ejemplo, los municipios tienen autonomía para ejecutar sus propias leyes sobre el uso del suelo, que se aprueban en el parlamento local, y pueden llevar a cabo también políticas sectoriales de suelo, vivienda y los servicios urbanos).

Además de esto, la constitución introdujo nuevos conceptos como la función social de la propiedad que, si bien no está definida de una forma suficientemente clara, permite, mediante la aplicación de los nuevos instrumentos urbanos de los municipios, que los usos del suelo se determinen en beneficio de la sociedad.

Diadema ha probado a utilizar esa autonomía para incrementar el contenido democrático de la gestión de la ciudad y procurar el acceso de los ciudadanos a los resultados de esta gestión. Son ejemplos de esto la elaboración de un nuevo Plan General de desarrollo urbano, el control municipal de la salud y los servicios sanitarios, las políticas de conservación ambiental y la política de financiación de la ciudad.

El otro contexto es el relacionado con el programa político de la administración actual en Diadema y con la política de apoyo a la comunidad. El fuerte compromiso político del partido que ha administrado Diadema durante 13 años, ha sido, entre otros, el actuar en términos de lucha contra la exclusión social. Éste ha sido el tono de este gobierno local, que incrementa el contenido democrático de su administración y estimula la participación de la comunidad y la redistribución de los ingresos.



Inicio: 12/95


D E S C R I P C I Ó N


Diadema existe desde 1960, año en el que se emancipa del municipio de Sao Bernardo do Campo. Su ubicación ganó importancia con la expansión de Sao Paulo en la dirección de Sao Bernardo do Santos. Como en la mayoría de las ciudades brasileñas, la economía y la pobreza crecieron mano a mano: los períodos con los niveles más altos de urbanización y de crecimiento industrial fueron, al mismo tiempo, los que supusieron un mayor crecimiento de las zonas urbanas de infravivienda, de las subdivisiones ilegales y de la degradación ambiental.

Diadema se encuentra en la región del Gran Sao Paulo, tiene cerca de 316.000 habitantes y 30,7 km2 de superficie. El 23% de su territorio se considera zona de protección ambiental: la zona cercana al lago Billings. Es un municipio exclusivamente urbano con una alta densidad de población, que es, por ejemplo, la segunda densidad más alta del estado y la tercera de Brasil.

El uso del suelo se caracteriza por la mezcla de industrias y viviendas precarias de clase baja y media. Un 25% del total de la población vive en zonas de infravivienda ("favelas", unas veces mejoradas, otras sin intervención alguna), que ocupan un 3,5% del municipio. El sector industrial es predominante, y es el responsable de absorber el 67% del empleo del municipio.

Política urbana

Las políticas urbanas se están repensando como un elemento importante que aumente el contenido democrático del proceso de acceso al suelo, a los servicios urbanos y a un medio ambiente mejor. La política urbana que está desarrollando el Ayuntamiento de Diadema no se limita únicamente a la planificación territorial, sino que incorpora expresamente visiones sobre cuestiones urbanas tales como el acceso al suelo y a los servicios urbanos. Se guía por el principio de participación de todos los agentes en la gestión de las políticas públicas. Tiene en cuenta tanto la ciudad legal como la ilegal existente. La planificación se interpreta como un proceso de negociación e interacción de todos los agentes que producen la ciudad.

Revisión de la legislación urbana

El Plan General se aprobó en 1994, sustituyendo el anterior de 1973 que estaba restringido a cuestiones de planificación física y que, en aquel momento, ya estaba caducado, teniendo en cuenta las condiciones de crecimiento acelerado de aquellos años.

Mientras establece sus prioridades en la gestión de los recursos disponibles, el nuevo plan considera expresamente la escasez y el alto precio del suelo vacante y la diversidad de intereses de los distintos agentes de la ciudad. Para poder formular el plan, se organizaron más de 100 reuniones, en las que participaron los movimientos comunitarios, las organizaciones empresariales y los sindicatos.

El Plan General se diseñó a modo de corrección de las políticas municipales orientadas a restituir la igualdad en las condiciones de vida de los habitantes, y a establecer las líneas maestras en los sectores de vivienda, medio ambiente, usos del suelo, infraestructuras, transportes y alimentos, entre otros.

Una de estas líneas maestras, que considera la necesidad de diseñar programas que atiendan las necesidades de la gran mayoría que vive en casas precarias, fue por ejemplo ejecutar las llamadas "Zonas Especiales" que son áreas de población de bajos ingresos, con dos tipos de vivienda: un tipo destinado a las zonas vacantes y otro dirigido a las zonas ocupadas actualmente por infraviviendas. La implicación es que en estas zonas solamente se pueden ejecutar viviendas para familias de bajos ingresos, de manera que se reduzca el precio de este tipo de suelo.

El uso del suelo en estas zonas especiales se basa en una regulación más flexible, animando a que se regularice el suelo actualmente ocupado y a que se optimicen las infraestructuras existentes. El ayuntamiento está estimulando la colaboración con el sector privado y la comunidad, logrando el acceso a la vivienda de grupos que se establecieron por sí mismos en la ciudad, casi siempre en unas condiciones marginales en relación con el mercado real establecido.

El medio ambiente recibe una atención especial, que se concreta en la propuesta de actuaciones e instrumentos legales para el desarrollo de una política ambiental que garantice la conservación y recuperación casi completa.

En el entorno construido, donde la coexistencia de actividades diversas está creando numerosos conflictos, hay una gran escasez de zonas verdes.

Diadema, a pesar de ser un municipio eminentemente urbano, tiene zonas verdes de una calidad significativa que están predominantemente en manos privadas. El Plan General las denomina Áreas de Protección Ambiental. Esto implica que tienen que cumplir una función social, como proporcionar servicios públicos suficientes y contribuir a la estabilización del microclima y del suelo. De esta forma, la calidad de vida de los habitantes se mantiene.

En estas Áreas de Protección Ambiental sólo se permiten aquellas actividades que son compatibles con la conservación del medio ambiente. La ocupación requiere un estudio minucioso, a través del así llamado Análisis Especial que se menciona en la ley, dirigido a adaptar un proyecto particular a las características del ambiente que le rodea.

Se crearon también mecanismos para estimular la colaboración entre los propietarios de suelo y los ayuntamientos. Además, se espera que haya una posibilidad de obtener una reducción del impuesto de propiedad o Derechos Transferibles de Desarrollo para los propietarios afectados por la conservación. En otras palabras, estos últimos podrán utilizar sus derechos de urbanización perdidos en otras partes de la ciudad, canjeándolos por el desarrollo de otros derechos reales.

Ha quedado probado que estas medidas son efectivas para conservar las pocas zonas de interés ambiental que quedan, que son vitales para la ciudad. Los instrumentos mencionados apuntaban a incentivos para realizar intervenciones sostenibles para los propietarios, evitando la apropiación simple y costosa.

Política de Vivienda

En 1983, se inició una política de vivienda que reconocía la existencia de las áreas de infravivienda. Esta política proponía la mejora de estas áreas, garantizando el acceso al suelo y la participación de la comunidad. Desde 1989 hasta 1992, se realizaron intervenciones en 92 áreas de infravivienda, que suponían el 50% de las áreas existentes en ese momento. Las intervenciones tenían como objetivo las infraestructuras y los servicios urbanos, concentrándose en la ejecución de las infraestructuras básicas, la pavimentación y el saneamiento.

Las intervenciones en los períodos iniciales, se centraron más en mantener el máximo número de personas en las áreas mejoradas. Así que, en vez de concluir la mejora en unas pocas zonas, se optó por un planteamiento gradual en muchos años. Distribuir los recursos significa atender a más familias y más situaciones de emergencia.

A lo largo del tiempo, conforme el suelo empezó a ser cada vez más caro, la ocupación de los barrios chabolistas se densificó, continuaron invadiéndose muchas zonas de riesgo ambiental y numerosas familias, excluidas como estaban del mercado real establecido, fueron a vivir a casas de alquiler precarias, (las llamadas "cortiços"). Para poder acometer las obras de mejora, es necesario invertir una cantidad considerable en suelo, en obras públicas o incluso en el realojo de las familias que viven en zonas con riesgo ambiental potencial. Prácticamente todos los recursos financieros asignados al sector de la vivienda provenían de los recursos presupuestarios del ayuntamiento, que no dependen de ninguna esfera gubernativa superior.

Ambas formas de intervención se pueden hacer y la cantidad de recursos que se dedican a la vivienda va en aumento. Así que se están creando instrumentos de regularización del mercado establecido, que faciliten el acceso de los grupos con bajo nivel de ingresos a este mercado que se está creando.

La administración actual está concluyendo la mejora de 73 áreas de infravivienda, realizando intervenciones en el 38% de las áreas existentes, asistiendo a cerca de un 52% de la población de estas infraviviendas y al 12% de la población total del municipio. Hay dos nuevos complejos residenciales en construcción que atenderán a familias realojadas provenientes de áreas de infravivienda en proceso de mejora y está en marcha el "Movimiento de Alquiler de Viviendas", que afecta a 2.182 familias.

La regularización de la propiedad es otra línea de acción de la administración. Cerca de 5.838 áreas de infravivienda han obtenido ya la propiedad del suelo, lo que afecta al 37% de las familias que viven en áreas de chabolas.

El ayuntamiento realizó directamente las obras públicas y las intervenciones mencionadas anteriormente, bien a través de la contratación de empresas constructoras, bien mediante grupos de ayuda mutua, o por la combinación de empresas constructoras, gestión municipal y grupos de ayuda mutua o, finalmente, mediante una gestión completamente autónoma de la comunidad. La forma de ejecución elegida está relacionada con la complejidad de los trabajos que se van a ejecutar y con el nivel de organización de la comunidad.

Política ambiental

El tipo de desarrollo urbano de Diadema, como en todo el mundo, ha contribuido a generar daños al medio ambiente, como inundaciones, erosión, epidemias y contaminación. Las medidas correctoras que se requieren son muchas y algunas de ellas las ha iniciado el gobierno municipal mediante programas de mejora ambiental, plantación de árboles, recogida selectiva de los residuos sólidos, construcción de áreas de recreo, recuperación de las áreas degradadas y educación ambiental.

Para poder definir la política ambiental en colaboración con la comunidad, así como para salvaguardar su actual puesta en marcha, se estableció el Consejo Asesor Municipal para el Medio Ambiente en junio de 1993. Es un organismo asesor y deliberativo con la representación de los principales sectores organizados de la ciudad. Este foro de discusión permite que se debatan las cuestiones ambientales para poder apuntar soluciones colectivas.

Además, se ha constituido el llamado Fondo Municipal por el Medio Ambiente, dirigido a dar soporte financiero a los programas ambientales. Sus ingresos fundamentales provienen de los resultados de las disposiciones y sanciones.

Las líneas maestras propuestas para las diferentes medidas de control ambiental siguen la filosofía del concepto de desarrollo sostenible y su orientación se puede caracterizar por las dos palabras fundamentales: colaboración e integración.

La riqueza disponible de la ciudad principal y el agua que posee, se encuentra en un estado demasiado deteriorado para el consumo humano. Para poder revertir esta situación, el gobierno local ha buscado un colaborador del sector privado para realizar un sistema de vigilancia de los caudales de agua y, con los datos recogidos, ejecutar un plan para recobrar la calidad del agua.

Una de las cuestiones más difíciles de resolver es el problema de la recogida de los residuos sólidos. La ciudad produce diariamente 200 toneladas de residuos sólidos domésticos. Como no hay suficiente suelo para su eliminación, Diadema se ve obligada a enviar los residuos a otros municipios con los elevados costes que ello supone. Diadema ha buscado y encontrado soluciones múltiples e integradas, como la ejecución de una estación de transferencia y una planta de reciclaje.

La política ambiental municipal de Diadema se integra en los principios de Agenda 21, que recoge como modelo los principios de desarrollo sostenible. Por las características del municipio, los temas sociales tienen un tratamiento prioritario y el proceso de transformación se orienta hacia la mejora de la calidad de vida de los habitantes de la ciudad.

Desarrollo socioeconómico

La administración actual está comenzando un proceso de apertura de discusiones acerca del desarrollo socio-económico local. Las entidades empresariales y los sindicatos, los institutos de investigación y la comunidad interesada están participando conjuntamente en este debate basado en la igualdad. El proceso se dirige a estimular el desarrollo de la economía local, fomentando iniciativas de creación de puestos de trabajo y mejorando la calidad de los trabajos existentes. Además, los cuellos de botella en el desarrollo económico local y su potencial se deben aligerar en gran medida con este proceso.

A través de estas discusiones, Diadema planea elaborar un Plan de Desarrollo Económico Local para la ciudad. Como uno de los primeros pasos, la administración realizó un censo económico del municipio de Diadema a través del cual se registraron todas las industrias, comercios y servicios, fueran formales o informales.



S O S T E N I B I L I D A D


Viabilidad económica de los programas sociales

Durante los últimos años, el ayuntamiento ha probado que es capaz de incrementar el ritmo de inversión en sectores como educación, salud, vivienda y saneamiento básico. Esto se ha cumplido al máximo, desde que los gastos se han financiado predominantemente por sus propios recursos presupuestarios. Las finanzas municipales han mejorado a lo largo del tiempo básicamente por dos razones. La primera es el aumento del impuesto de propiedad. Además, la base económica de la ciudad está mejorando firmemente, en especial gracias a la mayor flexibilidad en la concesión de licencias a las empresas informales y a la afluencia de nuevas empresas a la ciudad.

La democratización de la gestión de la ciudad

Es bien conocida la caótica situación en la mayoría de las ciudades brasileñas y de toda Latinoamérica. Su pobreza está creciendo, relacionada con la falta de ingresos y de empleo, de saneamiento básico, de salud y de viviendas con condiciones dignas; de la misma forma que los parámetros de degradación ambiental y de deterioro de la calidad de vida de la población.

Una de las alternativas sugeridas para afrontar este caos es tener en cuenta el concepto de "Desarrollo Sostenible". Han llegado muchas experiencias a las mesas de los gobiernos, las organizaciones no gubernamentales y los grupos comunitarios, tratando de combatir la pobreza y de recuperar la calidad del medio ambiente. Pero pocas de estas experiencias se han enfrentado a los retos existentes, han puesto en marcha un proceso de transformación y han logrado ser reproducibles. Para entender el porqué, es necesario conocer el proceso tradicional y excluyente de desarrollo urbano y económico de este país y admitir que, para afrontar este tipo de retos, será necesario llevar a cabo cambios económicos y políticos estructurales.

En vez de asumir las limitaciones del gobierno local para tratar con las cuestiones mencionadas anteriormente, la administración municipal de la ciudad de Diadema ha asumido su responsabilidad política en esta materia, promoviendo políticas sectoriales municipales de integración y luchando contra la exclusión social y la degradación ambiental. Una nueva gestión de la ciudad, un fuerte compromiso político y la continuidad política, ayudan a consolidar políticas y programas orientados hacia la mejora de la calidad de vida de los habitantes.

En este escenario, en el que las cuestiones estructurales son fundamentales, donde el alcance municipal es limitado, donde la disponibilidad de recursos es también limitada y donde el poder adquisitivo de la gente es bajo, la sostenibilidad real que se puede alcanzar es gracias al esfuerzo mutuo del gobierno y la comunidad, dirigido a la "democratización del acceso a la ciudad" (como los servicios urbanos, los transportes y el suelo) y a recuperar el medio ambiente, construido o no.

La labor administrativa municipal de Diadema no consiste solamente en ejecutar los servicios urbanos y las obras públicas, sino que es principalmente trabajar con un estilo de gestión que permitan que todos los habitantes puedan expresar sus puntos de vista sobre la distribución de los recursos, el ranking de prioridad de las inversiones y las políticas sectoriales. La democratización está optimizando las inversiones públicas y ocupándose de la mayoría de la población.



I M P A C T O


Este documento se ha editado a partir de una versión inglesa.
Traducido por María Isabel Gómez Jiménez.


Revisado por Isabel Velázquez y Lourdes Domingo.


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Actualizado: 18 03 1998