N° 14
OCTUBRE
1997
...TEXTO COMPLETO
AMERICA LATINA: ALTERNATIVAS Y MECANISMOS DE PREVENCION EN SITUACIONES VINCULADAS A LA SOBERANIA TERRITORIAL
N° 14
OCTUBRE
1997
...TEXTO COMPLETO
AMERICA LATINA: ALTERNATIVAS
Y MECANISMOS DE PREVENCION EN SITUACIONES VINCULADAS A LA SOBERANIA TERRITORIAL
Francisco Rojas Aravena
Director FLACSO-Chile
Co-Director Programa Paz y Seguridad en las Américas
Una América Latina moderna y próspera requiere superar la herencia colonial, superar los diferendos limítrofes derivados del período colonial. Una América Latina moderna está obligada a diseñar mecanismos de prevención de conflictos. Una América Latina democrática e integrada, obliga a impulsar un marco de confianza y cooperación general que debe incluir los aspectos de defensa y seguridad.
El fin de la guerra fría generó un cambio estructural en el sistema internacional. No obstante, en el ámbito latinoamericano las principales amenazas tradicionales siguen manteniendo su acento en aspectos previos a la guerra fría, vinculados a los temas de la soberanía sobre el territorio nacional. Ellas agravan los efectos de las nuevas e intensifican riesgos en espacios de alta sensibilidad.
Las ideas que se exponen recojen las sugerencias y visiones que ha desarrollado el Programa Paz y Seguridad en las Américas, P&SA, en talleres y encuentros efectuados en diversos países de las Américas. En todos ellos se ha coincidido en la necesidad de generar alternativas para la superación definitiva de los temas de delimitación de las fronteras, para producir un espacio de mayor complementación vecinal e integración. Sin superar los temas de delimitación no se producirá un proceso de integración y complementación efectivos. En este trabajo se analizan las dificultades que generan los litigios y situaciones vinculadas al ámbito soberano y territorial. Se diseñan alternativas y mecanismos de acción preventiva cuya aplicación contribuiría a la solución de estos contenciosos que limitan las potencialidades de cooperación en las Américas.
I. La herencia colonial
América Latina necesita resolver la herencia colonial en materias de delimitación limítrofe. Sin la resolución efectiva de los temas de delimitación no será factible producir un cambio central en las relaciones de colaboración en las Américas. Las percepciones de amenazas de los Estados latinoamericanos tienen un fuerte componente en los temas soberano territoriales. Las situaciones de conflicto, en este ámbito, se perciben como Asuma cero@. La falta de claridad sobre las fronteras nacionales produce inestabilidades que, aunque estén latentes, pueden escalar rápidamente. El peligro del uso de la fuerza siempre está presente en las situaciones vinculadas a la soberanía territorial. El incremento de la tensión se vincula de manera directa a la amenaza o al uso de los recursos de poder militar. Toda tensión en esta área posee además un carácter simbólico que afecta a lo más sensible del ser y el honor nacional. No existe otra área en la cual una crisis pueda afectar de manera global al conjunto del sistema político y al ámbito subregional en el cual se encuentra. El enfrentamiento en el Alto Cénepa de diciembre de 1995 y enero de 1996, así lo evidencia. Refuerzan esta perspectiva las denuncias de incidentes recurrentes. Adicionalmente, en el último período se han incrementado las adquisiciones de armas o la intención de hacerlo.
Las zonas de frontera pueden servir para integrar a los Estados nacionales, incrementar la cooperación y el entendimiento o pueden transformarse en barreras que dificulten todo tipo de relación. Más aún, pueden erigirse en una situación que transfiera tensión al conjunto de los vínculos e incluso desborde el ámbito de los Estados nacionales involucrados. Nuevamente, el caso de Ecuador-Perú es citable, pues involucró en la búsqueda de alternativas a Estados Unidos, Argentina, Brasil y Chile; es decir, los países de mayor tamaño y desarrollo relativo del hemisferio. El diálogo/negociación, que ambos países realizan en Brasilia, aparentemente no ha logrado alcanzar acuerdos efectivos. Estas conversaciones en todo caso han posibilitado generar un espacio para el diálogo bilateral en medidas de confianza mutua y alcanzar acuerdos que eviten choques como consecuencia de la realización de ejercicios militares paralelos por ambas naciones. El diálogo en estas materias ha evitado incidentes por error.
La tensión fronteriza como producto de problemas limítrofes o como resultado de la carencia de un control nacional efectivo del territorio nacional, continúa siendo el elemento primordial en las situaciones de tensión en los vínculos interestatales. El asesinato de dos soldados venezolanos, en el Río Arauca, frontera entre Colombia y Venezuela, por parte de la guerrilla colombiana, el 2 de abril de 1997; así como el incidente previo, también en el Departamento de Arauca, en el cual soldados venezolanos mataron a un niño colombiano y otras cuatro personas resultaron heridas, ocurrido el 6 de febrero de 1997, tensionó y enrareció las relaciones entre ambos países. El gobierno venezolano ha señalado que aplica la Alegítima defensa@. Los presidentes Caldera y Samper han debido efectuar una Cumbre bilateral extraordinaria destinada a reducir la tensión generada por los ataques de la guerrilla colombiana en Venezuela, e impulsar una mayor confianza interestatal en la frontera.
La tala indiscriminada de bosques en la frontera y la indefinición de la situación jurídica de los propietarios de terrenos de la zona que se encontraba en disputa entre Honduras y El Salvador, produjo dificultades entre ambos países, que fue reconocida por las más altas autoridades civiles y militares (24 de febrero de 1997). Incluso el Presidente Armando Calderón Sol reconoció la existencia de Aun ambiente de tensión@ en la zona de Nahuaterique. La Octava Reunión Bilateral de la Comisión de Seguimiento, efectuada en el mes de octubre de 1997 no logró avances sustantivos. El problema se arrastra por más de cinco años desde que la Corte Internacional de Justicia de la Haya emitiera el fallo.
La frontera entre Guatemala y Belice continúa siendo un área sin delimitación. El gobierno guatemalteco ha declarado y denunciado que se producen invasiones desde Belice. El Canciller señala que Ael problema es la falta de frontera@.
Estos dos ejemplos muestran la volatilidad que pueden tener y alcanzar las situaciones referidas a ámbitos fronterizos no delimitados o en los cuales se cuestiona la soberanía nacional. La amenaza del uso de la fuerza está siempre presente. Más aún, los incidentes muestran el uso efectivo de la fuerza, lo cual puede transformarse en un elemento que gatille una situación de crisis mayor. En la mayoría de los casos las lecturas históricas incentivan la rivalidad. Estos no son hechos fortuitos o excepcionales. Las fronteras aparecen como un lugar Apeligroso@ y con un alto impacto en las relaciones bilaterales y con efectos regionales. Si miramos la situación hemisférica, encontramos que se producen antagonismos, tiranteses o conflictos vinculados al eje territorial soberano en una decena de puntos del hemisferio. (Ver Recuadro 1).
Recuadro 1
América Latina: Litigios y situaciones vinculadas en el ámbito soberano territorial
| Estados involucrados | Tipo de conflicto |
| México - Guatemala | Chiapas: efectos del desborde del conflicto del Estado de Chiapas en México. Las características y homogeneidad de la población con la guatemalteca, pueden transformarse en una situación de riesgo interestatal. |
| Guatemala - Belice | Ausencia de reconocimiento guatemalteco de la delimitación fronteriza. Reivindicación territorial por parte de Guatemala. Amplias zonas fronterizas no delimitadas. |
| Honduras - El Salvador | Frontera resuelta y aceptada por las autoridades políticas sobre la base del fallo de la Corte Interamericana de Justicia. Situaciones no resueltas sobre propiedad de la tierra. Tensiones por explotación de recursos. Tensiones por presión migratoria. |
| Nicaragua - Colombia | Reivindicación territorial nicaragüense sobre las islas San Andrés y Providencia. |
| Colombia - Venezuela | Ausencia de limitación marítima en el Golfo de Venezuela. Conflicto en áreas fronterizas por acción de la guerrilla colombiana. |
| Venezuela - Guyana | Reivindicación venezolana sobre provincia de Esequibo. |
| Bolivia - Chile | Reivindicación boliviana sobre su enclaustramiento y necesidad de salida al Pacífico. |
| Argentina - Gran Bretaña | Disputas por las islas Malvinas, Georgias y Sandwich Sur. |
| Chile - Perú | Perfeccionamiento del cumplimiento de las materias pendientes del Tratado de 1929. |
| Chile - Argentina | Pendiente de ratificación en ambos Congresos último punto de diferendo fronterizo por delimitación: Campo de Hielo Sur/Hielos Patagónicos. |
| Ecuador - Perú | Ausencia de delimitación en 78 kilómetros de la frontera en la zona de la Cordillera del Cóndor. |
| Estados Unidos - Cuba | La situación de Guantánamo y su contrato de arrendamiento. |
| Estados Unidos - Panamá | El cumplimiento de los Tratados Torrijos-Carter y el fin de la zona del Canal. |
| Antártida | Las reivindicaciones territoriales en este continente han sido congeladas. |
Los métodos tradicionales de solución de diferencias no han sido capaces de establecer una solución permanente y duradera a estas tensiones que se arrastran desde el siglo XIX. De no mediar una acción decisiva, se trasladarán al siglo XXI. Ello condicionará oportunidades de desarrollo, limitará la cooperación y generará inercias en relación al gasto militar.
Superar la herencia colonial, requiere de una clara voluntad política de los actores que deciden en los sistemas políticos nacionales. El establecimiento de políticas de Estado es esencial en este campo, sólo ellas logran reflejar la voluntad nacional de manera permanente. Adicionalmente, es necesario construir y perfeccionar distintos instrumentos para alcanzar acuerdos, los que finalmente se expresarán en acuerdos de tipo jurídico vinculante.
Los Estados latinoamericanos han desarrollado una significativa cantidad de documentos jurídicos tendientes a resolver las diferencias de manera pacífica. Sin embargo, muchos de ellos no han sido ratificados posteriormente o incluso no son usados en la práctica bilateral. Más aún, en algunos casos se ha desconocido de manera flagrante los acuerdos libremente suscritos. En este marco, y en especial a partir del éxito de la diplomacia informal, se han buscado soluciones que se inicien por una práctica extrajudicial. El éxito, sin embargo, deberá transformarse necesariamente en instrumentos jurídicos de carácter vinculante; sobre los cuales deberán establecerse garantías efectivas de cumplimiento. Sin voluntad explícita y sin una práctica sostenida de respeto a los acuerdos suscritos y al derecho internacional, la tirantez y el antagonismo, estarán presentes como antesala de situaciones de crisis mayores.
Si bien las situaciones descritas poseen larga data y se podría argumentar que se han mantenido sin variaciones significativas en muchas décadas, existe un costo de no resolución del conflicto. El costo de no resolución se expresa en dificultades a los procesos de integración y se expresa en la imagen de estabilidad de carácter subregional. A su vez, deja ancladas las políticas nacionales en una política de fronteras que dificulta el avanzar hacia una política de complementación fronteriza, y de desarrollo de oportunidades vecinales más amplias.
II. Diseñando nuevas alternativas
El fin de la guerra fría ha producido cambios estructurales en el sistema internacional. Se pasó de una situación caracterizada por relaciones de seguridad, definida por las superpotencias y su enfrentamiento bipolar, a relaciones internacionales de mercado. Es decir, a un tipo de ordenamiento que ha colocado el peso en los intercambios económicos y comerciales. No obstante, las relaciones de poder siguen siendo el trasfondo, pero con una diferencia esencial, ellas se expresan a fines de los noventa, en un complejo proceso de vinculación global y local.
La presencia simultánea de estos dos elementos posee consecuencias diversas en las distintas regiones del mundo. El fenómeno de la globalización en el ámbito de los Estados que conformaban el bloque soviético, se expresa hoy en fragmentación y en la reemergencia de tendencias nacionalistas. Todo ello se ha traducido en el incremento de guerras civiles, diferencias étnicas y religiosas y en la explosión de los antiguos Estados nacionales. Desde el ámbito local fraccionado se busca el reconocimiento internacional y la calidad de entidad política soberana. En el hemisferio occidental el fenómeno de la globalización ha reafirmado las características Aoccidentales@ del continente americano. Se reafirman los valores de la democracia y los derechos humanos. En el hemisferio occidental la globalización se expresa, a finales del siglo XX, esencialmente como un impulso a los procesos de compactación económica y comercial. Los procesos de integración en las Américas expresan la globalización. Los fenómenos fragmentadores poseen en este momento un menor peso, pero ello no significa que no estén presentes. De allí la importancia fundamental de resolver las situaciones de antagonismo vinculadas al eje soberano territorial, a la herencia colonial, dado que ese es un punto que tiene la capacidad de producir una crisis de carácter más global.
El reconocimiento que el sistema internacional continuará teniendo un fuerte sello estatal en el futuro previsible, obliga a pensar y actuar en relación con el uso de la fuerza en las relaciones internacionales. Es preciso reconocer que el uso de la fuerza tiene un ámbito de decisión más fácil y expedito en materias vinculadas a la soberanía territorial, que en cualquier otra área. Lo anterior significa que los temas Atradicionales@ de la agenda deben ser considerados de manera prioritaria. En lo relativo a los temas Aemergentes@ hay dos en los cuales el uso de la fuerza aparece como una amenaza y un instrumento cercano al proceso de decisión: ellos son el narcotráfico y los movimientos migratorios con fuertes componentes étnicos.
Las situaciones más conflictivas respecto al tema étnico, se expresan en la vinculación entre Haití y República Dominicana. Pero más en general pudiera hacerse extensiva al conjunto de la Cuenca del Caribe.
Las situaciones vinculadas al narcotráfico también se expresan con mayor fuerza en la Cuenca del Caribe, aunque los países productores se encuentran en el Area Andina y el consumo en América del Norte.
Las situaciones migratorias se vinculan a temas de pobreza, ingobernabilidad, guerras civiles y otras situaciones domésticas. El desborde de estas situaciones produce tensiones internacionales.
El orden internacional es un sistema de compromisos. Compromisos políticos que posibilitan una cierta relación de poder y generan un orden y una forma de relacionamiento de las personas para vivir en comunidad. La certeza jurídica sobre el ámbito territorial, constituye una de las claves para posibilitar compromisos significativos en las relaciones interestatales.
El hemisferio occidental y América Latina han dado pasos sustantivos en la conformación de una zona libre de armas de destrucción masiva. Este es un gran aporte latinoamericano a la paz y seguridad internacionales. Su mayor expresión es el Tratado de Tlatelolco. En este ámbito la tarea esencial es darle seguimiento a los acuerdos. Adicionalmente, se deben buscar mecanismos para facilitar la transferencia de tecnologías para el uso pacífico de la energía atómica.
La construcción de nuevos regímenes internacionales capaces de producir mecanismos de limitación de armas convencionales se vincula estrechamente con la percepción de amenaza y de antagonismo generadas esencialmente en el eje soberano territorial. No es el elemento único y exclusivo, pero todos los otros poseen dimensiones menores. Sin resolver la herencia colonial no es factible generar un clima de confianza propicio para la limitación y control de armamentos.
El camino de solución para resolver este tema crucial requiere de un proceso de aproximaciones sucesivas, de avances sostenidos paso a paso para alcanzar metas concretas. Ello es posible si se tiene una definición precisa del litigio. Si no existe acuerdo sobre la definición del problema, no habrá posibilidades de establecer objetivos comunes sobre aspectos medulares.
En síntesis, una carencia evidente en las Américas es la ausencia de regímenes internacionales en el ámbito de la seguridad internacional y la defensa. Uno de los principales desafíos de la dirigencia política democrática es establecer los espacios de diálogo y negociación para construir regímenes internacionales de seguridad hemisféricos, regionales y subregionales. Esta trama de instituciones posibilitarán generar un orden internacional en el hemisferio y otorgar predictibilidad a los cursos de acción de los diversos actores.
III. Tipología de conflictos
Desde el ámbito académico se han elaborado importantes categorizaciones para comprender y actuar sobre los conflictos pendientes en el ámbito soberano territorial. De esas categorizaciones es factible centrarlas en dos aspectos esenciales:
a) Conflictos por la aplicación del derecho
Se refiere a aquellos casos en los cuales las partes tienen diferencias respecto de los principios jurídicos a ser aplicados, poseen diferentes interpretaciones sobre los mismos principios, o bien coincidiendo en los principios, existen deficiencias o problemas técnicos en su aplicación.
b) Conflictos por el cambio de normas
Se refiere a aquellos casos en los cuales una de las partes no reconoce las normas establecidas o reconociéndolas busca cambiar los tratados existentes.
En este ámbito se expresan de manera especial las reclamaciones históricas que se manifiestan en litigios irreductibles.
Las distintas manifestaciones bajo las cuales se pueden caracterizar los conflictos finalmente decantarán en una de las alternativas anteriores. El reconocimiento de las distintas dimensiones que influyen en el conflicto será fundamental en la generación de mecanismos de solución. Pero ello no debe hacer olvidar que en definitiva será sobre los aspectos jurídicos vinculantes donde se asienten las soluciones definitivas.
En las diversas situaciones de conflicto vinculadas a los temas de la soberanía nacional, deberán considerarse factores de importancia tales como: i) percepciones, ii) causas tradicionales (territoriales, históricas, económicas, étnicas), iii) causas modernas (autoritarismo, carrera de armamentos, pauperización, migraciones).
Otras categorizaciones usadas buscan ordenar las diferencias en torno a siete categorías: i) territoriales, ii) limítrofes, iii) recursos, iv) ideológicas, v) influencia, vi) migratorias, vii) geopolíticas.
También se ha buscado entender las situaciones de antagonismo sobre la base de la diferenciación de los temas de soberanía territorial de aquellos que poseen un componente de carácter ideológico y social. En este caso, en el eje soberano territorial se establecen subcategorías tales como: a) diferencias con Gran Bretaña, originadas por la delimitación de las ex colonias y posesiones británicas; b) por distinta interpretación y reivindicación limítrofe; y, c) herencia de conflictos armados. La segunda categoría aborda los temas referidos a las consecuencias de movimientos revolucionarios.
El establecer una categorización mejora el análisis y el diagnóstico y posibilita estructurar y Aobjetivar@ las percepciones de los actores en cada situación específica. Todo esto es esencial para definir los objetivos que pueden ser alcanzados y el camino que se debe recorrer.
Desde una perspectiva general los objetivos que deben presidir la búsqueda de soluciones en el ámbito de la delimitación territorial, es establecer una secuencia incremental que tiene un piso esencial en la estabilidad. Ello significa que mientras no se establezca una solución particular del diferendo y, a la vez no se construyan sistemas de interrelación de intereses, es esencial mantener el status quo regional sobre la base de evitar e impedir que acciones unilaterales busquen resolver los conflictos pendientes.
No será posible mantener el status quo sobre una base fundada exclusivamente en el congelamiento de las distintas situaciones. El mantenimiento será posible en la medida en que se perciban la construcción de mecanismos de prevención, manejo y solución de conflictos y orientados a satisfacer los intereses de las partes. Si los contenciosos son percibidos como suma cero, no hay posibilidades de solución. Si se incorporan las percepciones alternativas de beneficio mutuo, es posible diseñar mecanismos de compensación que inicialmente tengan como objetivo la estabilidad y que se proyecten hacia una resolución de carácter cooperativo.
Desde una perspectiva positiva, las metas a ser alcanzadas se organizan en la siguiente secuencia: a) avanzar desde la estabilidad hacia la erradicación de la desconfianza; b) construcción de un proceso de confianza; c) reconocimiento de oportunidades incrementales de cooperación; y, d) establecimiento de redes de interdependencia.
Mirado desde la perspectiva de la prevención, los objetivos que deben ser desarrollados, también parten desde la estabilidad y ellos son: a) evitar la inestabilidad; b) evitar las tensiones políticas fundadas en temas soberano territoriales; c) prevenir los antagonismos y tiranteses focalizadas en áreas de frontera; d) evitar los conflictos abiertos; e) prevenir y evitar las situaciones de crisis; y, f) evitar y detener los enfrentamientos y la guerra.
La concreción y seguimiento de estos objetivos puede desarrollarse de manera fructífera en distintos niveles, por medio de contactos y acciones entre múltiples actores, todo lo cual convergerá finalmente en un proceso de institucionalización que tendrá referentes jurídicos vinculantes. Para cada uno de los objetivos planteados puede diseñarse un conjunto de medidas específicas. En su desarrollo, los actores participantes gubernamentales y no gubernamentales, nacionales e internacionales, pueden cumplir significativos roles en cada nivel.
La búsqueda de soluciones, la generación de alternativas, el desarrollo de actividades diplomáticas de carriles múltiples, la gestión de personalidades debe establecer un balance entre los procedimientos informales para alcanzar soluciones, con los mecanismos de seguimiento y control, los cuales deben tener un fuerte acento en la responsabilidad jurídica vinculante.
Si establecemos un gráfico del posible escalamiento de las situaciones conflictivas, la curva ascendente expresa la intensidad como el grado de antagonismo, desde la diferencia de intereses hasta la crisis general. Frente a esta curva debemos construir otra que posibilite desescalar el conflicto en intensidad generando perspectivas incrementales de cooperación.
IV. Acciones de prevención
El desarrollo de las acciones de prevención tiene un fundamento en la construcción de una red incremental de acuerdos que deben partir de un acuerdo básico: buscar una solución pacífica al conflicto, es decir, no recurrir al uso de la fuerza; y respetar el derecho internacional como fuente primordial para las relaciones entre los Estados.
La voluntad política debe apuntar al reconocimiento de las diferencias, a acotarlas y delimitar el problema. Evitando establecer un marco de comprensión amplificado. La focalización estricta permite evaluar en sus méritos y en el contexto general en que se desarrolla, la diferencia.
Los dos puntos anteriores -concordancia en los principios de no uso de la fuerza y respeto al derecho internacional, conjuntamente con la voluntad política de enfrentar la diferencia- posibilita establecer marcos institucionales para su análisis y búsqueda de soluciones.
Seguidamente se sugieren ocho mecanismos de acción tendientes a la prevención de conflictos. El Recuadro No. 2 describe una situación sinóptica de los objetivos de prevención y las acciones que deben ser efectivizadas.
Recuadro 2
MECANISMOS DE ACCION TENDIENTES A LA PREVENCION DE CONFLICTOS
1. Mecanismos de alerta temprana
En este nivel la creación de diferentes mecanismos de alerta temprana permiten actuar en el nivel básico tratando de evitar el rompimiento del status quo y la generación de inestabilidad.
El desarrollo de capacidades de alerta anticipada significa establecer capacidades de análisis que mejoren el diagnóstico de la situación y el diseño de mecanismos de seguimiento y de verificación. En este ámbito cabe destacar la creación de observatorios. El rol académico en este tipo de actividades es fundamental; en este nivel se mejoran los diagnósticos, la comprensión de las percepciones y los intereses. El perfeccionamiento de las capacidades de observatorio evidencia el tipo de conflicto y abre oportunidades para diseñar alternativas en ese campo. La diplomacia virtual permite un diálogo efectivo y una capacidad de observatorio internacional que hace más eficientes los mecanismos de alerta temprana.
El establecimiento de capacidades de observatorio independientes permite evaluar los factores condicionantes que inciden en la situación tanto a nivel local, regional o internacional. Relevan el peso que poseen factores de orden histórico, cultural, étnico y otros. Un resultado fundamental en el desarrollo de las capacidades de observatorio se expresa en la visualización de las áreas de mayor vulnerabilidad y mayor sensibilidad.
A nivel gubernamental la generación de políticas transparentes, el desarrollo de políticas unilaterales que evidencien el compromiso y la voluntad de resolución pacífica de los conflictos, y el establecimiento de mecanismos para transparentar las políticas de defensa, cumplen un rol significativo que debe ser promovido. Un objetivo a ser alcanzado por los países del hemisferio occidental, debería ser la explicitación de las políticas de defensa en un texto formal: el libro de la defensa de cada uno de los países.
En el ámbito internacional el cumplimiento del registro de Naciones Unidas sobre gasto militar y transferencia de armas, posibilita transparentar y evaluar los grados de coherencia entre el discurso nacional, con su nivel de gasto en defensa y el despliegue militar efectivo.
En este primer nivel referido a las capacidades de alerta temprana, los mecanismos regionales son débiles y los recursos asignados nulos o escasos. Son pocas las instituciones que a nivel hemisférico y regional, desarrollan un seguimiento sistemático en este campo. Incentivar la cooperación académica y el seguimiento rutinario de los temas de seguridad en el hemisferio, es una necesidad cuya satisfacción contribuirá a la estabilidad y la paz.
2. Mecanismos de diálogo de actores no tradicionales
La creación de espacios de diálogo e interlocución entre distintos actores es fundamental. Se debe asignar un mayor rol al diálogo interparlamentario. Las comisiones parlamentarias binacionales o subregionales pueden cumplir una muy fructífera labor al avanzar en diversas esferas. La principal de ellas es una mejor comprensión de las percepciones y, por otra parte, el hacer partícipes del proceso decisorio de quienes tienen la responsabilidad formal de ratificar los acuerdos, compromisos y tratados que suscriben las autoridades gubernamentales. En este sentido, es fundamental institucionalizar la creación de estos espacios y, en aquellos casos donde existe, relevar el rol parlamentario en la solución de los contenciosos.
Igual significación puede ser asignada al diálogo entre líderes y figuras políticas, académicas e intelectuales. Estos aspectos relevan el rol creciente que en asuntos internacionales poseen actores no tradicionales de la política exterior, la defensa y la seguridad.
El intercambio de académicos, profesores y estudiantes, las visitas de conocimiento de grupos de profesionales vinculados al análisis de los temas internacionales, la organización de seminarios y coloquios se ubica también en este ámbito.
3. Mecanismos de fomento de la confianza mutua y la seguridad
Las medidas de fomento de la confianza y la seguridad son un tema central de la diplomacia preventiva. Su desarrollo posibilitará establecer un proceso acumulativo de acciones que generen mecanismos de prevención de conflictos por errores de interpretación o por accidente. Contribuyen de manera efectiva a la transparencia y con ello a hacer predictibles los comportamientos. La aplicación y el desarrollo de medidas de confianza establece un código de conducta que se materializa en acciones específicas tendientes a la estabilidad, la distensión y la paz.
El desarrollo de medidas de confianza mutua es la base esencial para establecer regímenes de seguridad más amplios y efectivos. Sin un clima de confianza no es posible desarrollar acciones en el ámbito del control y limitación de armamentos. Menos aún en el ámbito del desarme.
Las medidas de fomento de la confianza y la seguridad son un instrumento específico en el ámbito de la defensa para estabilizar situaciones en las que se aprecian diferencias significativas de intereses, altos niveles de desconfianza y la posibilidad del uso de la fuerza. Las medidas de confianza mutua fomentan la comunicación. Poseen un carácter recíproco y deben tener una relación de equivalencia. El rol de la verificación es esencial. La verificación permite otorgarles permanencia y sustento.
4. Mecanismos de acción e intervención de garantes
La constitución de mecanismos de reacción automática en el ámbito regional no han tenido el nivel de eficacia que se hubiese querido. En especial, en el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas, Pacto de Bogotá, de 1948, se establecieron mecanismos obligatorios para aplicar los procedimientos del derecho internacional. Vale decir, buenos oficios y mediación, investigación y conciliación, procedimiento judicial y arbitraje. Sin embargo, el Pacto no logró transformarse en el tratado rector de la solución de controversias en el ámbito panamericano.
El conjunto de la discusión moderna sobre intervención pacificadora, intervención unitaria y otras formas de intervención multilateral, ha estado vinculada al ámbito de acción y decisión del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
En el hemisferio occidental, en el nuevo contexto de posguerra fría, debería promoverse la capacidad de articular un sistema de Amediación y acercamiento de buena voluntad@, por parte de personalidades de la región. El carácter y acción facilitadora y mediadora contribuiría de manera eficaz en la tarea esencial de delimitación del conflicto y contribuiría a la generación de alternativas de solución. Ello debería considerarse de manera especial en los casos en que existe acuerdo entre las partes, pero persisten dificultades en el diseño de alternativas.
El peso moral constituye el valor esencial desde el cual se puede proyectar esta gestión. Adicionalmente se requiere una gran experiencia política apoyada por asesoría y capacidad técnica.
En todo caso, este mecanismo debería precaverse de ser usado para Aabrir@ nuevas situaciones que ya han sido definidas por las partes con anterioridad.
5. Búsqueda de nuevas soluciones a viejos problemas
La generación de nuevas alternativas y soluciones en las que se consideren opciones de beneficio mutuo, aparecen en un lugar central en la resolución de los problemas soberano territoriales. Sin embargo, dado los aspectos culturales involucrados, es difícil establecer percepciones que rompan la imagen de Apérdida@. Es esencial encontrar soluciones en las cuales el concepto de compensación cumpla un rol importante.
Pueden haber situaciones en las cuales existan posibilidades de soberanía compartida, con ello se resuelve el litigio y, a la vez, se mantienen los derechos soberanos de los territorios en disputa. Esta solución quizás puede ser aplicada a un número muy reducido de casos, pero cada caso solucionado genera un proceso de sinergia positivo. (Este es el caso de la isla Martín García, entre Argentina y Uruguay).
El desarrollo de medidas compensatorias puede vincularse a derechos de acceso, a regalías, a liberación o al pago de impuestos, al intercambio territorial y otros. El desarrollo de ideas en el ámbito compensatorio puede delinearse a través del intercambio, primero entre académicos y organizaciones no gubernamentales, para luego pasar a un diálogo entre autoridades parlamentarias y oficiales.
El uso de compensaciones será un importante elemento en aquellos casos en los cuales por deficiencias técnicas existe una delimitación insuficiente, pero se manifiesta una voluntad de resolución.
En las alternativas de mercado, el rol de los empresarios y de los intercambios entre las comunidades vinculadas a la zona específica, es fundamental.
La construcción de alternativas compensatorias requiere un fuerte apoyo internacional. Construir un fondo internacional que apoyara iniciativas en este campo, contribuiría de manera significativa a su aplicación.
6. Mecanismos de control y limitación de armamentos
Establecido el nivel básico de acuerdo y habiéndose desarrollado medidas de confianza mutua, es posible diseñar mecanismos de control de armamentos, es decir, vincular el proceso de estabilización con la definición y comprobación respecto a la autolimitación y transferencia de armas. El control no implica reducción de armamentos, ni la eliminación de determinado tipo de armamentos, sino que se refiere a la verificación del cumplimiento de los pactos suscritos en estas materias.
La limitación en cambio, corresponde al proceso por el cual los países acuerdan establecer topes máximos en cuanto al tipo y número de sistemas de armas. También el concepto de limitación está referido a los acuerdos sobre congelamiento en la adquisición y/o en la producción de determinados tipos de armamentos. En este ámbito los países latinoamericanos han dado pasos sustantivos en lo que se refiere a las armas de destrucción masiva. Los acuerdos de limitación corresponden a una autorestricción efectiva. Las medidas de control ratifican el cumplimiento de los acuerdos de limitación.
El primer paso puede consistir en establecer moratorias, por tiempos específicos, respecto a la introducción de determinados sistemas de armas. Así también es posible diseñar mecanismos que establezcan limitaciones de orden cuantitativo, con lo cual se limitarían el número de sistemas de acuerdo a los requerimientos y movilidad y potencial de fuego, correspondientes a las realidades subregionales específicas. Un aspecto similar pudiese ser señalado en lo referido a los aspectos cualitativos.
Párrafo aparte merece el tema presupuestario: el gasto militar. Distintos indicadores muestran el nivel de gasto militar de los distintos Estados. Investigaciones recientes muestran que en el caso latinoamericano el criterio histórico de asignación es el elemento determinante en el gasto militar regional. Las posibilidades de cambiar los guarismos depende de un conjunto de factores nacionales e internacionales. De allí que la generación de incentivos y sanciones en este campo deben ser evaluadas para cada caso particular. En este ámbito han surgido iniciativas interesantes de ser exploradas o reformuladas con mayor acuciosidad y atención, tales como intercambio compensatorio de reducciones de gasto militar por reducción de montos en deuda externa. O bien, por cada cifra de reducción, producir un intercambio por inversión en medioambiente. De igual forma, pudiera pensarse en vincular reducciones de gasto con otorgamiento de préstamos concesionales por parte de la banca internacional multilateral.
Cualquier medida referida al gasto militar pasa, en primer término, por el cumplimiento efectivo del registro sobre gasto militar y armas convencionales. Un número importante de países latinoamericanos han suscrito el Registro de Armas de Naciones Unidas. Una parte importante de ellos envían la información. Sin embargo, sólo un muy reducido número de países lo hace en el ámbito interamericano.
En el ámbito del control y limitación de armamentos, en la posguerra fría, han surgido importantes y significativas iniciativas tendientes a establecer un Código Internacional de Conducta para la Venta de Armas. Esta iniciativa busca establecer normas y criterios al momento de la decisión de la venta y la transferencia de armas. Entre los criterios principales considerados se encuentran: i) prohibir la transferencia de armas a Estados que se encuentran en una situación de conflicto internacional; ii) restringir las transferencias a los países con conflictos internos y a aquellos que violan los derechos humanos; iii) eliminar la transferencia y venta a los países no democráticos; iv) restringir la venta y transferencia de armas a los Estados que violan las leyes internacionales. Esta iniciativa ha sido planteada por doce Premios Nobel de la Paz y busca transformarse en un acuerdo significativo de Naciones Unidas. En Europa la presidencia holandesa busca incorporar el tema de los sistemas de alerta anticipados y los temas referidos al Código de Conductas sobre la Transferencia de Armas. Organizaciones no gubernamentales como NOVIB, impulsan un mayor control sobre la transferencia de armas, en especial, las armas livianas. El tema del control de las armas livianas tiene una significación particular en América Latina, dado su vínculo con las redes de narcotráfico.
7. Mecanismos de desarme
América Latina ha efectuado un aporte sustantivo en materia de desarme nuclear y de armas de destrucción masiva.
Para avanzar en el ámbito de las armas convencionales es necesario producir acciones efectivas en materias de limitación y control. Sin ellas difícilmente habrán cambios en materia de desarme convencional. Más aún, para alcanzar metas específicas sobre el desarme, es fundamental en forma previa construir un nuevo régimen de seguridad hemisférica.
Avanzar en materia de desarme en la región conlleva resolver de manera coordinada y transparente los aspectos referidos a los procesos de modernización de las fuerzas armadas en el contexto de los roles nacionales y de las misiones que las autoridades civiles les fijen. En este punto cabe destacar la alta heterogeneidad de los pesos, tamaños, tradiciones que poseen las distintas subregiones en las Américas. La problemática de los países centroamericanos y caribeños es bastante distinta de la de los países sudamericanos y al interior de éstos entre los países del MERCOSUR del área andina.
8. Un nuevo régimen de seguridad hemisférica
La construcción progresiva y de carácter modular de los distintos procedimientos y alternativas tendientes a la prevención de los conflictos, parte de un punto fundamental; resolver los temas que se afincan en las cuestiones soberano territoriales.
El hemisferio necesita construir un nuevo régimen de seguridad. El TIAR dejó de existir aunque mantenga su existencia legal.
La OEA necesita ser reestructurada y renovada. El esfuerzo de adecuación que se generó al inicio de la posguerra fría, no posibilitó un salto cualitativo. El máximo organismo multilateral regional ha estado ausente de las principales soluciones a las crisis del hemisferio y no ha generado un ambiente propicio para un cambio sustantivo.
Construir un nuevo régimen de seguridad fundado en la asociación deberá recoger la diversidad subregional e integrar las oportunidades de asociación más general. Impulsar un régimen de seguridad cooperativa significa concordar un Asistema de interacciones estatales que, coordinando políticas gubernamentales, previene y contiene las amenazas a los intereses nacionales y evitar que las percepciones que de éstas tienen los Estados se transformen en tensiones, crisis o abiertas confrontaciones@. Un sistema de seguridad cooperativo se funda también en la actividad en pro de la estabilidad y de la paz que realizan los actores no tradicionales de la seguridad. Un efectivo sistema de seguridad hemisférico recoge la experiencia de la diplomacia de carriles múltiples.
Los aspectos precedentes permiten la constitución de redes de seguridad. Estas redes generarán transparencia y posibilitarán avanzar en aspectos de mayor sensibilidad referidos a los temas de control y limitación de armamentos e incluso desarme.
La aplicación gradual pero simultánea y constante de acciones en cada uno de los campos señalados, produce un efecto sumatorio y acumulativo, que se expresa en un mayor grado de estabilidad y de transferencia de certidumbre en el ámbito hemisférico.
Establecer un sistema de seguridad cooperativo en el hemisferio occidental en la posguerra fría, presupone generar las condiciones mínimas y suficientes para resolver los problemas que se arrastran desde el siglo XIX.
Recomendaciones de política:
1. Promover una reforma de la OEA.
Es fundamental reestructurar la Organización de Estados Americanos. Darle nuevo contenido para que pueda cumplir su misión. De otra forma, será necesario cambiarla por un nuevo organismo capaz de abordar los temas centrales del multilateralismo en las Américas.
El diseño de las reformas y la creación de un ambiente propicio para su aprobación, puede ser una función altamente significativa del Consejo.
2. Impulsar un debate sobre el concepto de seguridad.
En las Américas no existe consenso hoy día sobre el concepto de seguridad. Ello significa que tampoco existe claridad sobre el tipo de amenazas que afectan al conjunto de las Américas. Esta carencia conceptual incide en el diseño de los mecansimos apropiados para la prevención de conflictos y dificulta la operación de los existentes.
El Consejo puede promover un diálogo fructífero sobre el concepto de seguridad en las Américas. Los elementos comunes para el hemisferio y las necesarias perspectivas subregionales.
3. Diferenciar carrera de armamentos y modernización de fuerzas armadas.
Una tarea esencial en el hemisferio es evitar una carrera de armamentos. Un esfuerzo político significativo debe ser puesto en este campo. Por otra parte, es necesario que las fuerzas armadas de los distintos países tengan un proceso de modernización en forma paralela a la modernización del Estado. La diferenciación de los conceptos sobre carrera de armamentos y modernización, permite desarrollar políticas que contribuyen a la paz y la estabilidad. A su vez, esta perspectiva posibilita focalizar de mejor manera iniciativas en el ámbito del desarme, la limitación y el control de armamentos.
4. Propiciar y perfeccionar iniciativas sobre gasto militar.
Generar las condiciones para el cuplimiento de envio de la información del conjunto de los países del hemisferio al Registro de Naciones Unidas sobre gasto militar y transferencia de armas. Asegurar el envio de copia de la información a la Organización de Estados Americanos.
Promover iniciativas gubernamentales y no gubernamentes tendientes a definir una metodología común de contabilidad sobre gasto militar en los países de las Américas
Desarrollar iniciativas que busquen generar incentivos y compensaciones en el ámbito del gasto militar. Diseñar opciones en relación con gasto militar y deuda externa, gasto militar y medioambiente, gasto militar y préstamos concesionales.
5. Establecer un fondo compensatorio para la solución de litigios.
Diseñar y establecer un fondo internacional que pueda ser usado para financiar opciones y alternativas de carácter económico que faciliten la solución de litigios vinculados a temas de soberanía territorial.
6. Establecer criterios para un código de conducta sobre transferencia de armas.
Elaborar criterios específicos para establecer un código de conducta sobre transferencia de armas en el hemisferio occidental. Un aspecto central que debe ser abordado está referido a las armas livianas. En este ámbito deben establecerse urgentes recomendaciones que limiten al mercado y al fácil acceso que se tiene a este tipo de armas. Un segundo nivel corresponde a la transferencia de armas convencionales con carácter estatal.
7. Abordar el tema étnico en las Américas.
Si bien los conflictos de origen étnico en América Latina no tienen la significación que poseen en otras regiones, es fundamental prestar atención a los casos específicos en los cuales los conflictos y las tensiones de orden racial comienzan a evidenciarse. Un llamado de alerta y una acción inmediata pueden ser muy significativos.
8. Observatorios de alerta anticipada.
Recomendar e impulsar la creación de observatorios con capacidad de alerta temprana. Promover el fortalecimiento de los existentes. Sugerir el establecimiento de una red de centros que sistematicen informaciones sobre temas cruciales para la prevención de conflictos en el hemisferio occidental.
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