N° 12
JULIO
1997
...TEXTO COMPLETO
En memoria de Joaquín Tacsan Chen
El pasado 7 de noviembre de 1996 el Dr. Joaquín Tacsan Chen, Director del Centro para la Paz y la Reconciliación de la Fundación Arias para la Paz y el Desarrollo Humano falleció trágicamente en un accidente de aviación en Nigeria. Regresaba de un seminario sobre las causas del conflicto armado en Africa.
Joaquín Tacsan tuvo un compromiso profundo con el desarrollo intelectual y académico y con sus aplicaciones prácticas, con la democracia y la resolución pacífica de las controversias. Fue un constructor de la paz y lideró acciones efectivas en este campo. Su ausencia nos priva no solo de sus conocimientos y su proyección intelectual, sino de su amistad y su cariño.
Como Director del Centro para la Paz y la Reconciliación, Joaquín trabajó de una manera infatigable para abordar los temas centrales en la resolución de conflictos en la región centroamericana. Su accidente estuvo relacionado con mostrar esta experiencia exitosa en otras regiones. Joaquín Tacsan participaba en una serie de seminarios y conferencias sobre cómo se había alcanzado la paz en Centroamérica y cómo esta experiencia podía contribuir a la paz en Africa.
Con Joaquín Tacsan pensamos, diseñamos y organizamos este seminario sobre países desmilitarizados. El Programa Paz y Seguridad en las Américas (P&SA) contó con su apoyo académico y su colaboración a lo largo de su gestión primero como Director de Proyectos y luego como Director del Centro para la Paz y la Reconciliación. El P&SA y el Programa dirigido por Joaquín coinciden en el objetivo de alcanzar un hemisferio más seguro y con mayores niveles de cooperación en materias de seguridad internacional, como base para la prosperidad de la gente.
Esta publicación nos permitirá recordar algunas de las ideas sobre las cuales trabajaba Joaquín Tacsan. El amigo, el intelectual centroamericano, partió, pero sus ideas estarán presentes y será nuestra responsabilidad continuar en la producción académica e intelectual tendiente a reforzar las medidas que propendan a la solución pacífica de los conflictos, y establecer un marco democrático global en beneficio de la paz y la seguridad internacional.
Joaquín Tacsan Chen seguirá siempre entre nosotros.
Francisco Rojas Aravena
Cooperación y conflicto, guerra y paz son conceptos centrales en las relaciones internacionales. El uso de la fuerza y la creación de instituciones armadas han sido consustanciales a la creación y surgimiento de los estados nacionales. Soberanía y fuerzas armadas corresponden a un binomio que se refuerza mutuamente.) Es posible tener autonomía sin instrumentos de fuerza que la respalden? Al carecer de esos instrumentos por parte de un actor, en un sistema de estados armados, les cambia el sentido, el grado de autonomía?
América Latina es considerada la región más pacífica del mundo, por el menor número de conflictos interestatales en su historia y por el bajo nivel de sus gastos militares. El promedio de gasto en defensa para la región alcanza al 1.8% en relación al PIB. La mayoría de los países de la región cuenta con fuerzas armadas de tipo mixta, esto es, un contingente que sigue la carrera militar y un contingente reclutado a través de distintas formas de servicio militar.
Tres países se han constituido en excepciones a esta regla: Costa Rica, Panamá y Haití. Como países desmilitarizados ciertamente han sido visualizados por algunas tendencias políticas como una forma exitosa -un modelo a seguir- para la resolución de conflictos en la región. La desmilitarización tendería a garantizar condiciones de estabilidad vecinal, implicaría ahorros importantes de los gobiernos que pueden ser utilizados en resolver demandas sociales y contribuiría a fortalecer el ideal de la paz regional. Representan el ideal kantiano. En los casos de Costa Rica, Haití y Panamá, la soberanía estatal no tiene como respaldo instituciones que puedan efectivizarla por medio de la fuerza y el uso de la violencia en última instancia. ¿Cómo se define, entonces, la soberanía? ¿Cuáles son los instrumentos que la hacen efectiva?
La utopía de la paz, bajo distintas formas, ha estado presente en América Latina. En el marco de la guerra fría se expresó a través de la posibilidad de establecer una "Zona de Paz" que era una propuesta que pretendía evitar el involucramiento de la región en el conflicto militar entre las superpotencias. Terminada la guerra fría, han surgido ideas que apuntan a desmilitarizar la región ya que no existirían razones aparentes, se señala, para mantener fuerzas armadas en la mayor parte de América Latina.
Esto posee particular importancia en el caso centroamericano ya que el fin de la crisis, en forma concomitante con el de la guerra fría, llevó a una drástica reducción de las fuerzas armadas. A ello se sumaron iniciativas tendientes a desmilitarizar el Estado en su conjunto -eliminando las FF.AA.- y reemplazándolas por fuerzas policiales. Esto no es un diseño completamente nuevo en la región de la Cuenca del Caribe. A inicios de siglo, y como parte de la omnipresencia de Estados Unidos, se crearon Guardias Nacionales. La formación y profesionalización de las fuerzas armadas en esta región fue un fenómeno posterior vinculado a la Segunda Guerra Mundial y al inicio de la Guerra Fría.
¿Es factible que América Latina pueda seguir el modelo de sociedades desmilitarizadas? ¿Cuáles son las características de los países que se han desmilitarizado? ¿Qué los llevó a asumir aquella política? A partir del examen de las características comunes y diferenciadoras de los casos de Costa Rica, Panamá y Haití podrían establecerse ciertas constantes que están actuando en dichas situaciones específicas. La primera de ellas es que en los tres casos se trata de naciones pequeñas en lo territorial y demográfico. Una segunda característica es que ellas, por distintas razones, tuvieron o tienen una importancia estratégica para Estados Unidos. Costa Rica aparecía como un punto intermedio entre dos protectorados americanos, con una revolución democrática triunfante que podría haberse involucrado Amás allá de las fronteras. Panamá estratégicamente continúa teniendo una importancia significativa por la existencia del Canal que une el Pacífico y el Caribe, y finalmente Haití también está dentro de la zona geoestratégica importante para Estados Unidos.
Adicionalmente podrían citarse otras características. Por ejemplo, en ninguno de los tres países existen conflictos fronterizos pendientes con sus vecinos. No aparecen reinvidicaciones sobre las áreas en disputa o cuestionamientos a la soberanía. Este es un hecho muy relevante ya que en definitiva la inexistencia de reivindicaciones territoriales y la explicitación de esa política fronteriza contribuye a generar un marco de estabilidad vecinal. A ello se agrega el hecho de que la potencia hegemónica, en este caso Estados Unidos, definió tempranamente al área como de su exclusiva influencia. La presencia de otros poderes es visualizada como una Aalternativa suma cero. Los países en cuestión ubicados en esta área particular, visualizan que ante un caso de tensión o conflicto bélico sería factible la intervención inmediata de la potencia dominante. La vecindad con este poder mayor, por su sola presencia, genera una Asoberanía recortada en lo militar y, a la vez , el que ésta no tenga intereses de anexión, posibilita la transferencia del tema de la disuasión territorial y de sobrevivencia nacional a la potencia, sin afectar de manera determinante la soberanía limitada de otras áreas (política, económica, cultural).
Además, en los casos analizados el grado de institucionalización de las fuerzas armadas era muy bajo. El nivel de tradición militar era prácticamente inexistente. A ello se une un muy bajo nivel de profesionalismo castrense que se contraponía con un correlativo peso del caudillismo.
La eliminación de las FF.AA. no significa la desaparición de los problemas de seguridad y defensa provenientes del ámbito externo. ¿Cómo se definen los temas de defensa? ¿De qué manera se conceptualiza la seguridad? ¿Cuáles son los instrumentos e instituciones encargados de prevenir y de actuar sobre las amenazas a la seguridad y sobre las acciones que puedan afectar la soberanía esencial? En los casos de América Latina, Costa Rica, Haití y Panamá ¿cuál ha sido el tipo de respuesta a estas interrogantes? ¿Existe algún grado de correlación o responde estrictamente a características casuísticas y aleatorias?
La desmilitarización conlleva el traspaso y la garantía de soberanía a un actor externo, a un régimen internacional o corresponde estrictamente a una constatación factual, que puede estar o no protocolizada? ¿Juega el reconocimiento internacional algún rol en esta situación?.
)Son estos los factores que determinaron la desmilitarización en esos países? ¿Qué otras variables intervinieron para que se posibilitara una desmilitarización como la que se evidenció en Haití, Panamá y Costa Rica? ¿Cuál es el peso específico de Estados Unidos en este proceso? ¿Tuvieron gravitación otros poderes?
Otra de las interrogantes que de este tema se refiere a la resolución de los conflictos internos en cada país. Para el caso de Costa Rica -que tiene una tradición más larga de nación desmilitarizada- no existen conflictos civiles-militares derivados de su proceso de desmilitarización. En el caso de Panamá y Haití convendría estudiar y analizar el efecto que produjo la desmilitarización en el conjunto de la sociedad, en el mantenimiento de tensiones entre ex grupos provenientes de las fuerzas armadas y en la solución alcanzada (fortalecimiento, roles y/o atribuciones de la policía). ¿La desmilitarización genera una militarización de la policía? ¿Qué funciones de seguridad externa siguen vigentes? )¿Las asumen las fuerzas policiales? ¿Cómo se resolvió o se ha resuelto la reinserción social de los ex uniformados en la sociedad? Esta preguntas son muy relevantes en los casos de Panamá y Haití ya que implican una revisión de los grados de estabilidad alcanzados a partir de la decisión de disolver las fuerzas armadas.
Costa Rica celebrará en 1998 medio siglo como país desmilitarizado. Comparado con sus pares centroamericanos, todas las correlaciones de desarrollo son positivas. Su elite política destaca la importancia de la inversión en salud y en educación como contrapartida de la ausencia de gasto militar. A lo largo de este medio siglo Costa Rica ha debido enfrentar diversas crisis sobre su seguridad. La defensa de este país fue significativamente importante en el contexto de la crisis centroamericana. En ese período surgieron propuestas para rearmar esta nación. No obstante, aún en esta grave situación de tensión subregional logró mantener las características definidas en 1949, al inicio de la guerra fría.
Los casos de Panamá y de Haití son más recientes y se ubican en el contexto de la pos guerra fría. A diferencia del caso costarricense, en donde la desmilitarización fue producto de una decisión nacional para evitar la intromisión de otros países, en Panamá y Haití la desmilitarización fue producto de la intervención externa.
El tipo de problemas que enfrentarán estas naciones en lo que resta del siglo tiene comunalidades importantes, pero también diferencias significativas. La más relevante corresponde al caso panameño, con las decisiones referidas a la completa y plena transferencia del Canal de Panamá a ese país.
Es importante el estudio de los casos de la Cuenca de El Caribe dado el tamaño de sus estados. Otros casos de países desmilitarizados en el mundo corresponden a microestados, muchos de ellos ubicados al interior de otros. Ejemplos en este sentido pueden ser San Marino, Andorra e incluso el propio Vaticano en Europa; o los casos de algunos de los estados insulares de la Cuenca del Pacífico. En definitiva los tres casos bajo análisis en las Américas son estados que tienen significación por su tamaño, población y recursos.
El desafío Centroamericano:¿desmilitarizar o reconvertir?
Los acuerdos de paz generados por el proceso de Esquipulas cambiaron la historia centroamericana. Tras diez años de guerras civiles, los mecanismos de pacificación y los acuerdos políticos nacionales resultantes de su aplicación permitieron el inicio de una fase de reconciliación que, pese a no culminar aún plenamente, abrió posibilidades inéditas de desarrollo democrático.
Al exitoso proceso de paz centroamericana se sumó el fin de la guerra fría, que ciertamente generó una nueva agenda de relaciones interestatales. El desafío se traduce en cómo alcanzar un equilibrio estratégico de seguridad sin debilitar el proceso de democratización que se desarrolla simultáneamente en el área. A este respecto hay dos visiones extremas: la primera vislumbra un escenario pacífico, sin conflictos interestatales y en la que progresivamente la agenda de cooperación irá imponiéndose a los temas del conflicto.
En esta perspectiva, el modelo costarricense o panameño es vislumbrado como una solución para la región. Esto se refuerza en la medida en que se han ido resolviendo los problemas derivados de las guerras civiles, por un lado, y, por el otro, por el carácter geográfico-estratégico de la subregión con países relativamente pequeños y con escasos recursos, en la que los conflictos interestatales no tendrían gran magnitud. Las amenazas de la post-guerra fría (narcotráfico, medio ambiente) podrían resolverse a través de una fuerza policial efectiva y de una adecuada coordinación con Estados Unidos y otras potencias medias presentes en la región. Una visualización optimista de este escenario vislumbra a Centroamérica como una región donde podría darse una desmilitarización efectiva.
La segunda perspectiva de análisis destaca que, si bien los avances de paz en Centroamérica han sido sustanciales, ello no ha implicado la resolución de los conflictos en la subregión. Por una parte subsistirían las percepciones de amenazas más tradicionales pero, adicionalmente, se estaría haciendo frente a problemas de seguridad nuevos, propios de la post-guerra fría: el narcotráfico, problemas de seguridad ambiental y los efectos militares y económicos de la desmovilización. Estos tres elementos se estarían convirtiendo en fuentes de graves tensiones al interior de algunos estados de la región. Un problema adicional se vislumbraría en las características propias que asumirían las relaciones civiles-militares en cada país, en las que predominarían tendencias caudillistas y de fuerte contenido autoritario en algunos de ellos. La fragilidad de la democracia centroamericana se relaciona también con el fuerte corporativismo militar, que constituye una constante fuente de inestabilidad en los países de la región.
¿Qué elementos favorecerían o perturbarían la posibilidad de convertir a Centroamérica en una zona desmilitarizada? Para intentar una respuesta se requiere analizar algunos elementos de la situación de post-crisis y post-guerra que caracterizan a América Central.
En primer término debe destacarse que en el escenario actual no existen percepciones de amenazas de carácter extra-continental ni regional en Centroamérica, tanto desde el punto de vista territorial como político. Lo anterior se refiere a que las bases militares extranjeras y la existencia de grandes contingentes militares nacionales creados en el contexto de la crisis que se vivió, han dejado de tener una justificación y un rol específico.
La segunda característica es que el peso de la amenaza vecinal es reducido. En este sentido, el reconocimiento de la independencia de Belice y la aceptación del fallo judicial por parte de El Salvador y Honduras en su diferendo territorial, redujeron sustancialmente las dos disputas principales vinculadas a límites.
Un tercer elemento se refiere a la menor presencia de Estados Unidos en la zona. Ciertamente que Centroamérica constituyó un área clave dentro de los intereses estratégicos fundamentales definidos por Estados Unidos, en el marco de la guerra fría con la Unión Soviética. Actualmente la presencia estadounidense es menor, pero ello no implica una ausencia. En definitiva, si llegasen a verse afectados sus intereses (por ejemplo con el narcotráfico), Estados Unidos ejercería una influencia determinante en la zona.
Un cuarto elemento se refiere al rol de las fuerzas armadas como garantes de la soberanía estatal. Este concepto, derivado de la apabullante omnipresencia de Estados Unidos en la región, ha distorsionado la definición del rol que les cabe a las fuerzas armadas, en especial en un marco democrático, subordinadas al poder civil.
Finalmente está el tema del narcotráfico. En Centroamérica constatamos la presencia de diversos eslabones de la cadena. Países productores (Guatemala y Belice), países tránsito (Costa Rica y Nicaragua) y países que actúan como centros de lavado (Panamá). Ello también ha impuesto una presión norteamericana por involucrar a las fuerzas armadas, con el objetivo de contener el tráfico de drogas hacia su país. El resultado ha sido que las fuerzas armadas han asumido funciones policiales, además de contar con más recursos e influencia en el conjunto de la sociedad.
Los anteriores condicionamientos sirven como puntos de partida para la discusión sobre la viabilidad de una desmilitarización de la región. La adopción del modelo de Costa Rica, Haití o Panamá requiere ser analizado a partir del estudio de los temas tradicionales y nuevos que están presentes en la agenda de seguridad centroamericana.
Otra manera de enfrentar el tema ha sido a partir de la construcción de un esquema básico de seguridad, como el que surgió a partir de las distintas Cumbres Presidenciales centroamericanas celebradas a comienzos de los años noventa. En ellas se destacó la posibilidad del establecimiento de un Acuerdo de Seguridad Regional. Ello implicaría analizar el real dimensionamiento o "balance razonable" que debiera tener la fuerza en cada país, la "regulación" de la presencia de tropas extranjeras en la zona y la discusión de los conceptos básicos de soberanía y no intervención.
De acuerdo a lo anterior, ¿es viable desmilitarizar Centroamérica? Si no es viable desmilitarizar entonces la opción sería alcanzar un balance o equilibrio ¿Cómo se logra dicho equilibrio en la región?
Si se está en un proceso de reconversión de las fuerzas armadas hacia qué se reconvierten? ¿Cuál es la orientación que debieran tener los procesos de transformación de las esferas de la seguridad en un contexto de pos-guerra fría?
Las anteriores preguntas se remiten al ya clásico cuestionamiento sobre desde dónde estamos cambiando, cómo cambiar lo que queremos transformar y hacia qué cambiarlo.
El taller sobre países desmilitarizados en las Américas buscó explorar los problemas de defensa y seguridad de Costa Rica, Haití y Panamá, tanto en la forma en que perciben las amenazas a su defensa y seguridad como a el diseño para enfrentarlas, tanto en lo referido a los aspectos institucionales como en la definición de políticas.
Desde una perspectiva más general, el taller buscó iniciar un proceso tendiente a sistematizar las características y comunalidades existentes en estos tres casos, así como las diferencias que entre ellos se expresan y su eventual aplicación a otras realidades subregionales.
El debate y los aportes de los trabajos que se incluyen en este volumen, efectúan una significativa contribución al conocimiento de la realidad de los países desmilitarizados de las Américas.
LA EXPERIENCIA COSTARRICENSE EN EL ÁMBITO DE LA DESMILITARIZACIÓN
Laura Chinchilla Miranda
El objetivo del taller sobre países desmilitarizados en las Américas, convocado por FLACSO-Chile, el Wilson Center y el Centro para la Paz y la Reconciliación y la Reconciliación de la Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, tiene por objetivo Aexplorar sobre los problemas de defensa y seguridad de Costa Rica, Haití y Panamá, a fin de sistematizar aquellas características comunes relacionadas, tanto con las amenazas que estos países enfrentan como con las respuestas que pueden dar a las mismas.
A efectos de abordar el tema, los términos de referencia sugieren una serie de preguntas, que utilizaremos para estructurar la presente ponencia, que se centra en el caso de Costa Rica.
Como punto de partida, destacamos la premisa sugerida por los organizadores, Ala eliminación de las FF.AA. no significa la desaparición de los problemas de seguridad y defensa provenientes del ámbito externo. En el caso de Costa Rica podemos afirmar que dicha premisa no sólo se constata, sino que la abolición del ejército se produce precisamente en un período de la historia universal y regional en donde existen fuertes conflictos internacionales que amenazan la estabilidad política e institucional de nuestro Estado. La Guerra Fría, la inestabilidad política en Centroamérica y el Caribe, y los conflictos en la frontera norte de Costa Rica, constituyen el marco de la histórica decisión formalizada mediante el artículo 12 de la Constitución Política de 1949.
Partiendo de dicha constatación para el caso costarricense, podemos concluir que la determinación de eliminar o mantener las FF.AA. no pasa necesariamente por el hecho de que existan o no amenazas externas sobre un Estado Nación. Aún más, podría afirmarse que, en el caso de Costa Rica, la abolición del ejército contribuyó a neutralizar las amenazas externas que pesaban sobre el país y, muy probablemente, impidió también la internalización de los conflictos externos propios de la Guerra Fría. En este sentido, se ha afirmado que Ala debilidad militar de Costa Rica al carecer de un ejército, hasta ahora permite al Estado costarricense cierta autonomía en lo militar con respecto a los otros estados centroamericanos, lo que ha posibilitado el evadir o atenuar presiones militares ejercidas por los estadounidenses, tales como los intentos por unificar militarmente a Centroamérica en los años 60 o por involucrar a nuestro país en el conflicto militar centroamericano (Muñoz Guillén, 1990, p. 193).
Admitiendo así, que pese al hecho de la abolición del ejército, han subsistido problemas de defensa y seguridad en un país como Costa Rica, pueden formularse las siguientes interrogantes: ¿De qué manera se conceptualiza la seguridad?¿Cómo se definen los temas de defensa? ¿Cuáles son los instrumentos e instituciones encargados de prevenir y de actuar sobre las amenazas a la seguridad y sobre las acciones que puedan afectar la soberanía nacional?
El problema de la conceptualización de la seguridad en un país sin ejército como Costa Rica admite al menos dos tipos de consideraciones:
La seguridad concebida como algo más que un problema de defensa militar ante amenazas externas y entendida más bien como el conjunto de condiciones que hacen posible el desarrollo en democracia. En este contexto tiene sentido el fortalecimiento de las instituciones democráticas, el impulso de una cultura de negociación y de resolución pacífica de conflictos y la inversión en desarrollo social. Esta noción de seguridad, que creemos es la que ha prevalecido en nuestro país, es consistente con la nueva noción que a nivel centroamericano promueve el Tratado Centroamericano de Seguridad Democrática.
La seguridad visualizada como una variable que involucra más que la protección de lo nacional, y afecta intereses de otros estados. Dada la ubicación geográfica de Costa Rica y los intereses geopolíticos de la potencia estadounidense en esta franja del territorio centroamericano, el problema de la seguridad y la defensa trascienden el ámbito de lo nacional haciendo casi impracticables las funciones de defensa externa y, por consiguiente, injustificada la existencia de un ejército para tales propósitos. A modo de ejemplo, se puede citar el conflicto con Panamá en 1921, que se resolvió mediante la acción unilateral de los EE.UU., poco interesados en conflictos o inestabilidades en una zona tan próxima al canal interoceánico.
Esta conceptualización de la seguridad condiciona la naturaleza y el tipo de instrumentos que la garantizan, los cuales tienden a ser múltiples y complejos, y de naturaleza más preventiva que reactiva. Es así como, en lo que respecta a la seguridad externa, el instrumento que ha sustituido al ejército es la diplomacia, utilizada, no sólo para la resolución temprana de conflictos, sino para la invocación de tratados regionales que permitan responder en casos de agresión. En lo que respecta a la seguridad interna, ámbito en el que los ejércitos latinoamericanos han tenido una gran preeminencia en el pasado, asumiendo la función de árbitros de los conflictos internos, los instrumentos de un país desarmado tienden a ser los propios del poder político dentro de la institucionalidad democrática.
Se plantea también la pregunta de si la desmilitarización conlleva el traspaso y la garantía de la soberanía a un actor externo. Con respecto a esta interrogante, habría que hacer una distinción entre traspasar la función de defensa de la soberanía y traspasar la soberanía. Si se trata de lo primero, efectivamente podemos afirmar que Costa Rica, en algunas coyunturas en las que su soberanía nacional se vio amenazada y ante la ausencia de una defensa militar propia, recurrió a agentes externos para defenderla. Tales son los casos de las invasiones de Nicaragua en 1948 y en 1995, ocasiones en que se recurre a la acción diplomática internacional, invocando el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y la mediación de la OEA. Sin embargo, no podemos afirmar que tales acciones, consecuencia de la ausencia de fuerzas armadas., hayan redundado necesariamente en una pérdida de la soberanía nacional. Los actos de intervencionismo y de violación a nuestra soberanía, cuando se han producido, no necesariamente han estado asociados a la ausencia de un aparato militar, sino a factores tales como intereses de naturaleza geopolítica, posición geográfica, debilidad económica y comercial, etc.
Se plantea también la pregunta referente a los factores que determinaron la desmilitarización del país. En el caso de Costa Rica, podemos señalar que la abolición del ejército fue producto de condiciones de naturaleza a la vez estructural y coyuntural ligadas al período 1948-1949.
Entre las condiciones principales podemos citar las siguientes:
La relativa debilidad del ejército en la historia institucional de nuestro país. En Costa Rica, el ejército no cumplió un papel fundacional del Estado Nación, sino que surge paralelamente a la constitución del mismo. Esto ocurre básicamente porque, a diferencia del resto de los países de Latinoamérica, nuestro país no hereda del período colonial burocracias militares, y la independencia no produce Aejércitos emancipadores (Muñoz Guillén, 1990, p. 180). En Costa Rica, el ejército tuvo durante el período colonial Aun carácter escasamente profesional y, en los primeros años de la independencia, lo que existían eran cuerpos armados segregados que obedecían a intereses locales o regionales. No es sino hasta aproximadamente 1835 (dieciséis años después de la declaratoria de Independencia), y como consecuencia de la Guerra de la Liga, que se procede a la centralización y unificación en un solo mando del aparato militar. La consolidación del mismo como institución nacional portadora de una ideología unificadora sólo se da hacia 1856, con ocasión de la guerra contra los filibusteros. Sin embargo, con posterioridad, el desarrollo de la institución militar se ve acompañada de una política reformista que permea a todo el sistema político costarricense, lo que hace que el ejército nacional experimente una Adecadencia prematura -segunda década del presente siglo- y no llegue a constituirse en una fuerza predominante sobre las fuerzas de naturaleza civil. La relativa debilidad de la institución militar en nuestro país se constata mediante hechos tales como el que la Constitución de 1848, de muy corta vida, planteara tempranamente la abolición del ejército; el que un General golpista decretara la sustitución del ejército por una Guardia Nacional en 1870; o el que en 1923 se eliminara el aún joven Ministerio de la Guerra y se reemplazara por el de Seguridad Pública.
Las características propias de la coyuntura que vive el país entre 1948 y 1949. Las contradicciones entre una importante facción del ejército y el sector mayoritario de la coalición gobernante (Junta Fundadora de la Segunda República), y las divergencias entre militares costarricenses y extranjeros que ocupaban posiciones en nuestro ejército y que estaban aglutinados alrededor del proyecto de la Legión del Caribe, facilitaron la decisión de abolir el ejército. Esta decisión no sólo permitió neutralizar las contradicciones al interior del bloque gobernante, instaurando un clima de tranquilidad propicio para la promulgación de medidas tales como la nacionalización bancaria, sino que también transmitía un mensaje pacifista y de no intervención de nuestro país en los conflictos de otros estados, propiciando así, entre otras cosas, una mayor atracción de fondos del exterior.
Finalmente, interesa incursionar en aspectos tales como el papel de la policía en una sociedad desmilitarizada. Sobre el particular se plantean, entre otras, las siguientes preguntas:¿Genera la desmilitarización una militarización de la policía? ¿Qué funciones de seguridad externa siguen vigentes? ¿Las asumen las fuerzas policiales?
En relación con la primera pregunta, podríamos decir que la militarización de la policía no se debe necesariamente a la desaparición de las FF.AA. sino a otro conjunto de factores. En el caso de Costa Rica, debe reconocerse que la policía ha experimentado cierto grado de militarización, pero dicha situación sólo parcialmente ha resultado de la abolición del ejército.
A este respecto, es importante observar que, si bien es cierto que en los países en donde se ha abolido el ejército la policía se ha militarizado, este fenómeno también se ha dado y posiblemente con mucha mayor fuerza en países con FF.AA., dada la subordinación de la función policial al ejército. Tal es el caso de la mayoría de las policías latinoamericanas.
Desde esta posición, la principal interrogante sería si la abolición de las FF.AA. conlleva necesariamente el establecimiento de cuerpos de policía militarizados o si esta segunda situación es consecuencia de otras variables y no necesariamente de la eliminación del ejército en un país.
En el caso costarricense, los factores ligados a la abolición del ejército y que explican, en parte, la militarización de la policía son los siguientes:
La ambivalencia de la función policial. La decisión de suprimir el ejército como institución permanente creó un vacío en términos de las funciones que éste desempeñaba, las cuales pasaron a ser asumidas por los cuerpos de policía. La institución policial en Costa Rica pasa a cumplir, en palabras de un ex ministro de Seguridad Pública, Auna doble finalidad: una, como policía de ciudad, y otra, como policía de combate. Se produce así una confusión importante entre las funciones propias de una policía civil y aquellas propias de la defensa nacional, que anteriormente desempeñaba el ejército (Rico y otros, 1988, p. 94). La ambivalencia señalada se resuelve de manera predominante a favor de las funciones de defensa nacional en lo que respecta al principal cuerpo policial del país (la Guardia Civil), dadas las circunstancias planteadas por el conflicto militar centroamericano y, particularmente, el conflicto nicaragüense, con repercusiones en la frontera norte del país. Otro cuerpo de seguridad que se mantiene integrado con características fundamentalmente militares es la Reserva de la Fuerza Pública, cuyo origen es el conflicto armado de 1948.
La transformación del ejército -formal e informal- en policía más que la desmovilización del ejército y la conformación de una nueva policía. Las fuerzas armadas de la República pasan a engrosar la Guardia Civil y, a su vez, la entonces llamada Policía Militar es conformada por un batallón del Ejército de Liberación Nacional. Esta situación plantea el problema de la continuidad de cuadros militares en el ejercicio de la función policial, esquema que se ha repetido en Panamá, El Salvador y se sugiere para Guatemala.
El patrón militar que ha caracterizado a gran parte de los cuerpos de policía del país se confirma mediante el análisis de diversas variables:
La militarización de la policía costarricense se ha dado pese a la existencia de medidas que pretendieron impedir dicha situación, tales como la no profesionalización y la dispersión del mando.
La revisión de dicho modelo se emprende hacia 1992, mediante la creación de una comisión legislativa integrada para investigar sobre ciertos hechos que involucraron abuso policial, y se profundiza a partir de 1994, cuando se empieza a adoptar un conjunto de medidas tendientes a revertir el modelo policial costarricense, en respuesta a la Ley General de Policía de mayo de 1994. Pese a que en el pasado se habían hecho algunos intentos de afectar ciertas variables del comportamiento militar de nuestra policía, tales medidas no pasaron de ser reformas más bien de naturaleza cosmética que de contenido (por ejemplo, la abolición de grados militares y el establecimiento de un nuevo uniforme).
Entre las medidas más significativas que a partir de 1994 se han adoptado, podemos señalar las siguientes:
I. Aprobación de un marco legal que regula la naturaleza, el funcionamiento y la organización de los cuerpos de policía del país (Ley General de Policía N1 7410). Mediante dicha ley, se establecen por primera vez en el país los principios de base de la policía, se regula la creación de cuerpos policiales, se define una estructura orgánica mínima y se crea la carrera policial.
II. Creación de la Policía de Fronteras, en apego a lo estipulado en la Ley General de Policía, con funciones de resguardo de los territorios fronterizos, con lo cual se pretende superar la ambivalencia seguridad ciudadana -seguridad nacional que ha caracterizado a nuestra policía y restringir las funciones de defensa nacional a un cuerpo especial de policía.
III. Establecimiento de la carrera policial, lo que implicó entre otras cosas una reforma curricular tendiente a formar policías con un perfil civil y de servicio público, y la producción de una doctrina policial propia, contenida en los materiales de apoyo bibliográfico diseñados en el país. Adicionalmente, se ha replanteado el problema de la cooperación externa, rechazando aquella basada en una oferta de capacitación exclusivamente militar.
IV. Renovación del arsenal, en procura de adquirir equipo de naturaleza estrictamente policial y en atención a la recién promulgada Ley de Armas, que establece el arma corta como la reglamentaria para los cuerpos de policía del país.
V. Fortalecimiento de los controles internos y externos sobre la actuación policial.
VI. Incremento sustancial del sueldo básico, lo que contribuirá a la profesionalización policial.
VII. Promoción de una nueva agenda centroamericana en materia de seguridad, enfatizando la problemática de la seguridad ciudadana desde una perspectiva de fortalecimiento del Estado de Derecho y estimulando la coordinación a nivel de cuerpos de policía.
Es mi criterio que, de continuarse en la dirección de la reforma policial emprendida, y de mantenerse los actuales esfuerzos de cooperación policial en el ámbito centroamericano e internacional, Costa Rica podrá hacer frente de manera relativamente exitosa, en el marco del espíritu abolicionista que sustentó la histórica decisión de 1949, a los grandes problemas que actualmente amenazan la seguridad nacional tales como el narcotráfico, el crimen organizado y el terrorismo.
Referencias
Muñoz Guillén, Mercedes, El Estado y la abolición del Ejército 1914-1949, San José, Editorial Porvenir, 1990.
Rico, José Ma. y otros, La justicia penal en Costa Rica, San José, EDUCA, 1988.
GUATEMALA: EL EJERCITO EN TIEMPO DE PAZ
Mario Rolando Cabrera
El pensamiento que domina el análisis desde los distintos sectores de la sociedad civil guatemalteca respecto al ejército, parte de condiciones históricas concretas y considera: la experiencia en relación al rol que el ejército ha jugado en los últimos treinta y cinco años y el abuso del poder del Estado, que bajo la dirección o influencia de los militares, ha generado un desbordamiento de las funciones que normalmente tienen asignadas la fuerza armada.
La mayor parte de las posturas de los sectores civiles en relación a la readecuación de la institución armada son coincidentes en cuando menos, cuatro posiciones básicas:
De éstas, parecieran tener mucho mayor fuerza social aquellas soluciones que apuntan a un proceso de reducción cuantitativa -aunque no es el elemento más importante-, siempre que se busque una readecuación de las funciones de los militares y su total subordinación -constitucional y real- al poder civil.
Es un hecho que la eliminación, la reducción o la reconversión de cualquier ejército representa un cambio de pensamiento y el establecimiento de nuevas reglas y principios en la definición de la doctrina militar. En el caso de su eliminación, la preocupación básica no estaría en tanto la definición de la doctrina militar, sino más bien en la identificación de las amenazas reales y potenciales que puedan presentarse en razón de la defensa nacional y los mecanismos alternativos para hacerle frente a las mismas fuera de una encuadre militarista.
Sin embargo, la reconversión conlleva, aunque resulte paradójico, una mayor calificación en las filas del ejército, su profesionalización, niveles tecnológicos y de infraestructura más modernos: la reducción en el número de sus efectivos, hace que los miembros permanentes sean menos, pero mucho más profesionales y que se cuente con mayores niveles cualitativos en tecnología y equipo.
Esta situación tiene de por sí sus propios problemas. A juicio del general Guisseppe L. Cuchi, director del Centro Militar de Estudios Estratégicos de Italia, citado por Roberto Cajina en su trabajo Transición y Reconversión Militar en Nicaragua, Atodo proyecto de reducción de efectivos militares, por muy perfecto que sea desde el punto de vista técnico, tiene un grave defecto: el considerable esfuerzo financiero que se necesita para mantener la eficacia cuando se renuncia a la cantidad en favor de la calidad (pág. 56).
Pero también, en el caso de países sumamente polarizados política, social, cultural y económicamente, es la íntima relación existente entre los bajos niveles de vida y el aumento constante de la violencia común y la delincuencia; tareas de las que se han ocupado, querramos o no, los militares (y aunque muchas veces no lo admitamos, han sembrado en la población una constante de que la seguridad sólo es posible cuando los militares la aplican).
Agregaríamos nosotros, que un proceso de reconversión que tiene -como en el caso guatemalteco- el marco de la negociación de una paz firme y duradera, implica también procesos de desmovilización y reincorporación civil y política de organizaciones y personas que alzaron en armas por la vía insurgente, por un lado; y, por otro, la reinserción civil y productiva de las fuerzas de apoyo irregular que conformó el ejército en la lucha contrainsurgente, conocidas en nuestro medio como Patrullas de Autodefensa Civil.
Todo esto hace sumamente difícil para una sociedad tan polarizada como la guatemalteca, enfrentar esos procesos que estarán atravesados por problemas de índole política y económica, si no median posturas objetivas y ecuánime, así como actitudes positivas que fomenten el diálogo y la negociación.
No se trata en todo caso de obviar el fuerte ascendente social, político y económico que ha adquirido el Ejército y la militarización creciente de la sociedad guatemalteca, ni tampoco dejar de considerar los excesos cometidos por las partes en conflicto, especialmente por el ejército, en contra de la población civil en el marco de la lucha insurgente y contrainsurgente. Sino, en todo caso, plantear con objetividad e imparcialidad aquellos elementos que se consideran viables en este momento para fortalecer el poder civil y la democracia en Guatemala.
Es un hecho que en Guatemala se ha respirado siempre un ambiente antimilitarista, pero rara vez el mismo se ha reflejado con tanta claridad como ahora que se negocia el tema del Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática. Tanto el documento de la Asamblea de la Sociedad Civil -ASC- como el del Foro Cívico Democrático por la Paz -FOCIDEP-, han definido consensos que resumidamente llevarían a determinar:
Se observará claramente que, por el momento, no se pide la disolución definitiva de las fuerzas armadas, sino que su readecuación se basa más en la función que deben cumplir éstas. La posibilidad de que, como producto de las negociaciones de paz, se desarrolle una disolución definitiva del ejército es, a mi juicio, muy remota.
Por otra parte, a juicio del ejército, la mayor parte de los cambios que se propician desde la sociedad civil se refieren a atribuciones que le confiere la Constitución de la República, por lo que habrá que buscar las reformas pertinentes a efecto de que ello pueda lograrse. Consideran también, que deberán aclararse suficientemente los conceptos referidos a la doctrina militar, ya que inexactitudes y deficiencias conceptuales pueden poner en riesgo la seguridad del país. Por esto, deberá hacerse una revisión de fondo a efecto de que los resultados del Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática no contravengan los acuerdos de principio del Tratado sobre Seguridad Democrática Regional, que discuten los presidentes de Centroamérica, en el marco de la defensa colectiva del área.
De hecho, el ejército es partícipe de que el concepto de seguridad es de gran amplitud, y está basado en el pleno respeto a los derechos sociales e individuales. Además de la defensa, la seguridad abarca aspectos económicos, políticos, sociales y culturales que sobrepasan la autoridad constitucional de las fuerzas armadas y cuya responsabilidad, no sólo es de éstas. También son responsables otros sectores y del Estado. El concepto de defensa, por el contrario, posee un contenido eminentemente militar, es decir alude esencialmente a las funciones propias de las fuerzas armadas o al uso de las armas o medios físicos que se utilizan para resistir una agresión o acto de violencia.
El hecho de que exista coincidencia en estos aspectos, resulta muy significativo en cuanto a la definición de las funciones del ejército de Guatemala, ya que, como lo han señalado los distintos sectores de la sociedad civil, la defensa nacional es función y responsabilidad de las fuerzas armadas y tiene como objetivo garantizar la soberanía y la integridad territorial de la nación en relación al ambiente externo.
En Guatemala este elemento es todavía muy relevante y sensible ante la opinión pública porque, no obstante la distensión que se observa en el reclamo territorial con Belice, sigue siendo un elemento presente en la política de seguridad y defensa nacional , que justifica la presencia y permanencia de las fuerzas armadas. El hecho de que México y Honduras también se sumen a la polémica territorial sostenida por Guatemala en relación a Belice, fortalece la posición de los militares.
En el marco conceptual señalado se coincide en que la Seguridad se refiere a una de las necesidades más importantes del ser humano: proteger su vida, salud, bienes y su entorno familiar, social, cultural y ecológico. Lo militar es tan sólo uno de los múltiples componentes de las necesidades humanas. El ámbito militar de la seguridad debe quedar circunscrito al campo de la defensa y a la determinación de los objetivos de la seguridad nacional en tiempos de paz, que deberán ser una elaboración conjunta de civiles y militares.
Es en este marco que deberán involucrarse las nuevas funciones de un ejército para los tiempos de paz. Además se debe considerar que estamos insertos en una democracia, que producto de su ampliación y profundización, tiende a fortalecerse y a convertirse en una democracia funcional y participativa, como se define en el Acuerdo Marco sobre Democratización, más conocido como Acuerdo de Querétaro.
En las negociaciones de paz si bien se considera como un hecho la desmovilización e incorporación a la vida civil de los ex-combatientes insurgentes y la reestructuración e institucionalización de las fuerzas armadas a regímenes civiles; una nueva definición de los intereses de defensa y seguridad nacional; y los parámetros de una nueva política de defensa en el contexto regional e internacional, aún existen ciertas dudas.
Como se ha observado mientras la desmovilización e incorporación a la vida civil de la insurgencia es un hecho fuera de toda duda; la reestructuración e institucionalización del ejército dependerá de que la sociedad civil pueda fortalecerse y asumir las funciones que tiene encomendadas en un régimen democrático.
Mientras que la definición de defensa y seguridad nacional, entendida como la definición de los objetivos permanente del Estado determinados de acuerdo a los objetivos nacionales, no deberá involucrar objetivos que estén fuera del nuevo contexto de funciones del ejército, de manera que sean congruentes con las aspiraciones y contenidos de los acuerdos de paz.
Si, por ejemplo, se está pensando en una definición de objetivos de defensa en relación al combate al narcotráfico, defensa de las fronteras, migraciones, defensa ecológica, emergencias naturales y seguridad ciudadana, éstos sin duda alguna rebasan las aspiraciones de la sociedad civil.
En cuanto a los parámetros de una nueva política de defensa en el contexto regional e internacional, éstos no pueden desvincularse de los elementos que contemple el Acuerdo definitivo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática.
En todo caso, los factores a tomar en cuenta para redefinir la dimensión del ejército son: extensión territorial; tamaño y composición de la población; equilibrio general de fuerzas a nivel centroamericano; dimensión de las fuerzas armadas de países colindantes; análisis sobre amenazas reales y potenciales; política y agenda de seguridad nacional para definir la estrategia y acciones a seguir para enfrentar las amenazas; definir las funciones de los aparatos de seguridad, sean civiles o militares; y la base jurídica de su funcionamiento incluyendo los mecanismos civiles de control de sus funciones, entre otros.
Paz Verónica Milet
Al reasumir el poder el Presidente Jean Bertrand Aristide en octubre de 1994, ya se habían suscrito en septiembre de ese año, en Washington, una serie de acuerdos que afectaban a las fuerzas armadas de su país. Específicamente se había acordado que el ejército haitiano quedaría reducido a 1.500 efectivos y que en su lugar sería la policía, unos 6.000 hombres en 1996, la que se encargaría de la seguridad.
Las principales motivaciones de estos acuerdos fueron las acciones que grupos represivos, formados por militares y paramilitares venían desarrollando en Haití. El principal grupo era el FRAPH, que en un principio estaba formado sobre todo por soldados y paramilitares y que después fue integrado por todos los que buscaran alguna forma de protección. El FRAPH se dedicaba a hacer demostraciones de fuerza, con marchas públicas, actos de bandidaje e incluso asesinatos, todo ello tolerado e incluso alentado por el régimen militar.
En octubre de 1993 esta agrupación, había hecho fracasar el acuerdo de la Isla de Gobernadores -que levantaba las sanciones comerciales contra Haití, establecía una posible amnistía para los golpistas y la Aprofesionalización de las fuerzas armadas. Al impedir que desembarcaran los enviados internacionales, motivó el restablecimiento de las sanciones y el retiro de la misión de la ONU de ese país.
Este es el escenario que debió enfrentar Aristide al volver al poder. Más aún, al ingresar al país las fuerzas estadounidenses, en algunas regiones de Haití, los que apoyaban al FRAPH y a los paramilitares huyeron, mientras, simultáneamente, se formularon denuncias de que las tropas estadounidenses, y en concreto 1.100 miembros de las Fuerzas Especiales colaboraban con los comandantes locales y un equipo de la CIA reclutaba a nuevos miembros del FRAPH. Además, los esfuerzos de la misión para desarmar a los paramilitares fueron escasos. Esto motivó una controversia entre Estados Unidos y la ONU que el 31 de marzo de 1995 se hizo cargo de una fuerza de intervención muy reducida.
El gobierno concentró sus esfuerzos en la reforma de la policía. Históricamente, la policía en Haití ha estado siempre bajo mando militar. Sólo en Puerto Príncipe y en Cabo Haitiano la policía tenía cierto grado de independencia con respecto a las Fuerzas Armadas. En las zonas rurales, el chef de section era el encargado de mantener el orden y la paz pública, según las reglas del Ejército haitiano. Además, el chef de section actuaba como poder ejecutivo, legislativo y judicial en las áreas bajo su mando.
El Presidente Aristide retiró inmediatamente a los chefs de section y prometió separar la Policía y el Ejército, con la creación de una nueva policía civil de unos 4.000 oficiales. El ejército se reduciría de 7.500 a 1.500 soldados. En el intertanto, se formaban los nuevos agentes, unos 3.000 los que se encargarían de velar por la seguridad pública, junto con los soldados estadounidenses.
Además, para sorpresa de EE.UU., el Presidente fue más allá de ese plan en diciembre de 1995. El Ejército fue rápidamente desmovilizado, se convirtió en parte de la policía interina y fue puesto bajo el control del Ministerio de Justicia. Entonces, en una serie de declaraciones y decisiones, Aristide relevó a todos los mandos militares por encima del rango de mayor. El 20 de febrero de 1996, el Ejército haitiano ya no existía como institución. Mientras tanto, se formó una Academia de Policía. Después de cursos de entrenamiento muy cortos a cargo de instructores internacionales, 3.000 antiguos soldados volvieron a las calles, para ser complementados más tarde con 900 reclutas procedentes de los campos de refugiados haitianos de la base americana de Guantánamo.
Plan de desmovilización de las fuerzas haitianas
La desmovilización de las fuerzas armadas haitianas(Fad’H) comenzó poco después de la invasión estadounidense y se dividió en dos sub-fases. La primera, entre octubre y diciembre de 1994, fue una desmovilización voluntaria. En este período, 187 soldados dejaron el ejército y se registraron en el programa de reinserción de la Organización Mundial de Migración.
En diciembre de 1994, el Presidente Aristide abolió a través de decretos las Fad’H. En febrero de 1995, la legislatura votó para reformar la Constitución tan pronto como fuera posible. Al mismo tiempo, 3.554 miembros de la Fad’H fueron insertos en la Fuerza de Seguridad Pública Interior, alrededor de 200 fueron destinados a la Guardia de Palacio. Asumiendo que había 7.000 efectivos en las fuerzas armadas antes de la intervención, aproximadamente 3.446 integrantes de las Fad’H fueron desmovilizados en el período del invierno de 1994. De este número, entre enero y marzo de 1995, 3.054 fueron registrados en el programa de desmovilización.
Segunda desmovilización: Fuerza de Seguridad Pública Interior
La desmovilización de la fuerza de Seguridad Pública Interior comenzó en junio de 1995, cuando los miembros de la Fad’H que participaban en esa fuerza fueron despedidos, y fue formada la nueva Fuerza de Policía Nacional Haitiana (HNP). Entre julio de 1995 y abril de 1996, 2428 miembros de las Fad’H en la Fuerza de Seguridad Pública Interior fueron registrados en el programa de desmovilización. De los otros, aproximadamente 750 permanecieron en las unidades policiales en espera de entrenamiento o asignados a la HNP, y la Guardia de Palacio.
La segunda etapa de la desmovilización fue puesta en práctica por René Preval, mandatario elegido el 17 de diciembre de 1995. En esta elección hubo muy baja participación popular, pues los haitianos se mostraron escépticos respecto a las capacidades del gobierno. Aún quedaba mucho por lograr en el desarme de los paramilitares. Una de las primeras acciones del nuevo gobierno fue pedir a la ONU que ampliara su mandato más allá del plazo previsto del 31 de marzo de 1996. Este plazo se postergó hasta noviembre de ese año, pero aún así persisten ciertas amenazas. La presencia e influencia de los grupos paramilitares aún es considerable. Con la disolución del ejército no se logró terminar con la excesiva militarización de la sociedad haitiana. Aún existe una fuerte presencia de los tonton macoutes.
La sola desmovilización no asegura el fin de la violencia y la paz social. Es un paso importante que contribuye a generar un marco institucional y que posibilitará la emergencia de nuevas instituciones policiales en un marco democrático. La consolidación de la democracia y la superación de los problemas básicos de la población permitirán alcanzar una mayor estabilidad y un clima general de paz.
PRINCIPALES ELEMENTOS DEL DEBATE
En el contexto del objetivo principal del seminario, que era conocer las condiciones bajo las cuales la desmilitarización total es factible en un país, se planteó que existirían condiciones comunes para la abolición del ejército:
Considerando estas variables, los asistentes dieron a conocer sus posturas, de acuerdo a cada experiencia nacional.
Desde la perspectiva costarricense, los factores que determinaron la desmilitarización son estructurales y coyunturales: la debilidad histórica del ejército costarricense, que tempranamente empieza a debilitarse, da el sentido reformista de la política nacional y la decisión fue adoptada en un momento en que todos los sectores ganaban, con aquella decisión.
En el caso de Panamá la desmilitarización surge como producto de una oportunidad histórica, conjuntamente con la crisis política y militar que vivió el país. Después de la invasión estadounidense-que fue vista por la ciudadanía como un acto de liberación frente a un ejército fuertemente desprestigiado-, se inicia un proceso de adecuación del modelo policial panameño. La sociedad civil sintió que el país no necesitaba un ejército y que éste más bien constituía un impedimento a la democratización y, finalmente, se optó por establecer una seguridad pública pluralista, no centralizada. No obstante, aún se debe establecer una política de seguridad exterior. Esta deberá considerar básicamente tres temas:
En Haití quizás el elemento que más deslegitimó al ejército fue su rol estructural en el poder dictatorial histórico, primero, y luego en la desestabilización de la transición a la democracia. a ello se sumó su relación con el narcotráfico. Actualmente, ya abolida esta institución, se presentan principalmente tres problemas:
Abordando el tema de la desmilitarización en general, se señaló que existe una crisis de identidad de las funciones de las fuerzas armadas en América Latina, en especial en la Cuenca del Caribe. Se tiene claro que se necesita un ejército, pero no se sabe cuáles deben ser las misiones de éste. Es necesario pensar cuál es el bien público que las fuerzas armadas deben proteger desde una perspectiva de análisis amplio.
Asimismo, se coincidió en que el Estado tiene que cubrir las necesidades que antes cubrían las fuerzas armadas, como salud, educación, construcción de obras civiles. En este sentido, se señaló que la civilidad tiene que asumir su responsabilidad en el proceso que llevó a la militarización que han experimentado las distintas sociedades y el Estado y trabajar para revertir la situación. La abolición de las fuerzas armadas constituye una situación que responde a realidades nacionales particulares. Por las características de la Cuenca del Caribe, la abolición de las fuerzas armadas, en el período de post guerra fría, en algunos de los microestados puede transformarse en una opción política pragmática, para lograr incrementar los niveles de cooperación internacional, de tal forma que contribuyan al resguardo de la soberanía frente a los nuevos enemigos. Sólo un régimen internacional subregional vinculante podrá dar estabilidad y proyección a decisiones cruciales en la esfera de las instituciones militares, y en los mecanismos referidos a la protección de la soberanía nacional.
LA DESMILITARIZACIÓN PANAMEÑA Y SUS DESAFÍOS FUTUROS
Ebrahim Asvat
La república de Panamá inició su programa de desmilitarización luego de la invasión norteamericana del 20 de diciembre de 1989.
En virtud de una Resolución de una Asamblea (de facto) de Representantes de Corregimientos a principios de diciembre de 1989, el General Manuel Antonio Noriega hizo una declaración de Guerra a los Estados Unidos de América. Este hecho, aunado al asesinato de un soldado estadounidense y de vejámenes a otros, indujeron a las fuerzas estadounidenses acantonadas en la antigua zona del canal a tomar la iniciativa de intervenir Panamá por órdenes del entonces Presidente George Bush.
La ocupación del país por parte de las tropas de Estados Unidos generó la necesidad de restaurar un nuevo gobierno civil panameño. Dicha responsabilidad recayó en manos del entonces candidato presidencial y ganador de las elecciones de mayo de 1989, Guillermo Endara Galimany conjuntamente con sus vice-presidentes Ricardo Arias Calderón y Guillermo Ford.
La total liquidación de las Fuerzas de Defensa Panameñas en una confrontación con más deserciones y desbandamientos que encuentros bélicos, requirió por parte del nuevo gobierno que se instaurara alguna organización de seguridad pública a nivel nacional, que salvaguardara la vida, honra y bienes de los panameños y extranjeros en territorio panameño. Las fuerzas estadounidenses no preveyieron la necesidad de resguardar la vida y las propiedades de la población panameña, lo que generó en los primeros días de la invasión un saqueo de proporciones significativas especialmente en las ciudades de Panamá y Colón.
La primera decisión del nuevo gobierno en materia de seguridad pública, fue hacer un llamado a los antiguos miembros de las Fuerzas de Defensa a participar en la organización de un nuevo ente denominado Fuerza Pública. El llamamiento fue exitoso. Los antiguos miembros de la Fuerzas de Defensa que no permanecían detenidos en los campos de concentración estadounidenses se acercaron voluntariamente a inscribirse en esta nueva organización. Las ciudades de Panamá y de Colón empezaron a normalizar sus actividades y se detuvieron los residuos de violencia esporádicas.
En este marco, correspondía al nuevo gobierno determinar el tipo de organización armada que debería crear para realizar las tareas de seguridad interior y defensa nacional. En esta discusión tuvieron un papel fundamental las opiniones de personeros del ejército estadounidense que sugerían que se creara un organismo mixto tipo "Guardia Nacional", predominantemente con funciones de seguridad interior pero también con algunas funciones militares.
Por otro lado, tanto funcionarios del gobierno nacional como la opinión pública, manifestaban su posición de descartar la creación de fuerzas militares en el país tras las traumáticas experiencias sufridas en la crisis panameña de 1987-1989. En una decisión que se puede catalogar como histórica, el gobierno nacional planteó que lo que el país necesitaba era un organización netamente policial.
La decisión de la abolición del ejército era ampliamente aceptada por todos los sectores de la sociedad panameña, pero no así la decisión de incorporar a antiguos miembros de las Fuerzas de Defensa a esa nueva organización armada. Tanto generadores de opinión pública como un sector importante de la población esperaba la creación de un nuevo ente policial, sin participación de los antiguos miembros de las Fuerzas de Defensa, por considerarlos incapaces de asimilar la nueva realidad democrática que se construía.
El proceso de organización policial fue iniciado y se promulgaron las primeras leyes de organización policial mediante los Decretos de Gabinete 38 del 10 de febrero de 1990 y el Decreto 42 de 17 de febrero de 1990. Ambos decretos de gabinete distribuyen las funciones de seguridad pública en varios cuerpos u organismos separados. Dichos cuerpos u organismos a su vez fueron adscritos al Ministerio de Gobierno y Justicia, la Policía Nacional, el Servicio Aéreo y el Servicio Marítimo Nacional y sus funciones se limitaron exclusivamente al ámbito militar.
Además, a la Procuradoría General de la Nación se le adscribió la Policía Técnica Judicial y al Ministerio de la Presidencia el Servicio de Protección Institucional. (una organización armada encargada de la protección del Presidente de la República, altos dignatarios nacionales y extranjeros)
Asimismo, se reorganizaron el Sistema Penitenciario Nacional, para que quedara fuera de las responsabilidades de los estamentos de seguridad pública, y el Sistema de Protección Civil para que coordinara las operaciones de asistencia en situaciones de desastre entre las diferentes dependencias del Estado.
Además, se creó un Consejo de Defensa y Seguridad Nacional adscrito a la Presidencia de la República, como una organización de inteligencia compuesta totalmente por personal civil no armado, cuya función es recopilar información de importancia para la seguridad nacional, la protección del orden constitucional y la defensa de la democracia.
El proceso de desmilitarización conllevaba también una transferencia de los bienes y activos de las antiguas Fuerzas de Defensa, que estuvo a cargo de una Comisión Interministerial.
El paso final lo dio la Asamblea Nacional, que logró mediante dos sesiones distintas aprobar la reforma constitucional que abolió el ejército. Es importante manifestar que en Panamá se produjo una alternabilidad gubernamental en 1994 con el triunfo electoral del actual Presidente de la República Ernesto Pérez Balladares, a su vez Secretario General del Partido Democrático Revolucionario(partido político de la dictadura). Correspondió a una segunda Asamblea Nacional controlada por dicho partido aprobar la reforma constitucional propuesta. Este acto trascendental demuestra un claro consenso nacional sobre el tema .
El proceso de desmilitarización y abolición del ejército se ha ido fortaleciendo con el transcurso de los años. No existe un modelo particular al que se imite, más bien se ha ido desarrollando según las propias particularidades de las realidad panameña. El modelo panameño a la fecha se ha ajustado específicamente a la misión muy particular de garantizar la seguridad ciudadana.
Quedan pendientes en este modelo panameño algunas otras tareas más vinculadas al tema de la seguridad exterior que ameritan una particular atención:
Panamá necesita desarrollar un política de seguridad exterior frente a las posibles amenazas potenciales que podrían enfrentarse en el futuro. La responsabilidad sobre dichas tareas corresponden, de conformidad con las nuevas realidades panameñas, al Ministerio de Relaciones Exteriores y el Consejo de Seguridad y Defensa Nacional.
La nueva política de Seguridad Exterior debe ser formulada de conformidad a ciertos retos que confronta el país y que se relacionan con las siguientes temas :
Si bien es cierto que Panamá no tiene conflictos fronterizos pendientes con Colombia y Costa Rica, para reformular una política de seguridad exterior se deberán eliminar o disminuir las causas de tensión que podrían existir con cada uno de ellas. Es necesario estudiar y fortalecer las relaciones entre los estados limítrofes, coordinando los temas de seguridad que afecten a ambos y a la vez incrementar los costos de las tensiones que pudieran originarse por falta de acuerdos bilaterales.
Las relaciones con Colombia
Panamá obtuvo su independencia de Colombia el 3 de Noviembre de 1903. Si bien es cierto que la independencia de Panamá se logró con la participación de tropas estadounidenses en las aguas panameñas y la Compañía del Ferrocarril Transístmico , el movimiento separatista panameño ya era de vieja data. Las causas de la separación hay que verlas en el casi abandono colombiano de las aspiraciones panameñas, la ausencia de un destino común entre Panamá y Colombia, así como del resultado de las constantes guerras internas que socavaron a Colombia durante todo el periodo de integración.
Las reclamaciones colombianas sobre Panamá quedaron saldadas en el Tratado Urrutia-Thompson celebrado por Colombia con los Estados Unidos. Las ventajas colombianas sobre el tránsito por el canal de Panamá, otorgadas por los Estados Unidos, fueron luego reafirmadas en el Tratado de Montería. Dicho tratado fue celebrado entre Panamá y Colombia luego de ratificados los nuevos tratados del Canal de Panamá. En materia de delimitaciones limítrofes con Colombia no existen reclamos bilaterales pendientes. Sin embargo, cabe destacar que la frontera entre Panamá y Colombia se caracteriza por ser una región selvática sin infraestructura de comunicaciones terrestres. La carretera Panamericana se encuentre suspendida en esta región por lo que se le conoce como el Tapón del Darién.
La convulsión que vive Colombia producto del narcotráfico, la insurgencia guerrillera y el malestar económico han convertido en la región del Darién en un asidero natural para el desplazamiento de la guerrilla hacia el sector fronterizo panameño, así como también para el movimiento de drogas y la inmigración ilegal.
Ambos países han reconocido la necesidad de resolver conjuntamente los problemas fronterizos que estas actividades ocasionan y han firmado una serie de acuerdos conjuntos de cooperación bilateral. Se ha creado a su vez, la Comisión Panameño-Colombiana de buena vecindad para el desarrollo y la cooperación conjunta entre ambos países, con el objetivo de resolver los problemas fronterizos y desarrollar actividades de carácter comercial y cultural.
Estas actividades constituyen una preocupación nacional, más aún cuando la estabilidad institucional y democrática en Colombia sufre de cuestionamientos internos .
En este tema debemos reconocer que existen algunas tareas por realizar. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe organizar un Departamento que se mantenga al tanto de la realidad colombiana, establezca relaciones y comunicaciones con las diversas entidades colombianas de conformidad con sus responsabilidades y propicie una comunicación directa entre presidentes, abierta y continúa.
A nivel de los servicios de inteligencia de cada país se requiere de una estrecha comunicación entre el Consejo de Seguridad y Defensa Nacional Panameño y los diferentes entes de inteligencia colombiana, para ejercer un mayor control sobre movimientos fronterizos especialmente en las áreas de narcotráfico, inmigración ilegal y guerrilla.
Las relaciones con Costa Rica
Panamá no tiene problemas fronterizos con Costa Rica. Las diferencias limítrofes que originaron la Guerra de Coto fueron resueltas satisfactoriamente en 1941 con la firma del tratado limítrofe conocido en Panamá como Tratado Arias-Guardia.
El manejo que Costa Rica ha efectuado de su seguridad exterior, después de la abolición del ejército, requiere de un mayor estudio de parte de los panameños. Relevante es para Panamá conocer las experiencia costarricense frente a las amenazas nicaragüense durante los períodos de la dictadura somocista y el período de la Revolución Sandinista. Costa Rica pudo manejar satisfactoriamente las situaciones de tensión originadas por las convulsiones políticas vividas en Nicaragua, y correspondería conocer cuales fueron las acciones ejecutadas por sus distintos gobiernos durante dicho período.
Panamá y Costa Rica requieren coordinar sus posiciones frente a los temas de seguridad centroamericana, latinoamericana e internacional. La desmilitarización panameña en gran parte ha sido posible por contar entre sus fronteras a un vecino sin ejercito. En la agenda de ambos países debería considerarse una coordinación muta sobre temas de seguridad. Mantener un consenso y posturas conjuntas en dichos temas, reforzaría el proceso de integración y a la vez que permitiría extender la desmilitarización hacia los otros países de la región centroamericana. Convendría materializar dichos acuerdos en instrumentos jurídicos bilaterales.
El Tema de Seguridad y Protección del Canal
Panamá asumirá pleno control sobre la administración del Canal de Panamá el 31 de diciembre de 1999. La presencia militar estadounidense también terminaría en dicha fecha. El régimen jurídico que garantiza el libre tránsito de las naves por el canal se regirá por el Tratado de Neutralidad firmado el 7 de septiembre de 1977. En virtud de dicho tratado y sus anexos , los Estados Unidos de América tienen el derecho de actuar contra cualquier agresión o amenaza dirigida contra el Canal o contra el tránsito pacífico de naves por el Canal. También se le otorga a los Estados Unidos el derecho de tomar las medidas que considere necesarias, incluyendo el uso de la fuerza militar, en República de Panamá para reabrir el Canal o reanudar sus operaciones en caso de que fuese cerrado o se interfiera con su funcionamiento.
Los estadounidenses, según lo dispuesto en el Tratado de Neutralidad, no cumplen una función de defensa de la integridad territorial. Esta facultad le corresponde al Estado Panameño. Las facultades de las fuerzas de Estados Unidos se circunscriben a la protección y defensa de una vía acuática internacional.
Si aceptamos el carácter internacional del Canal de Panamá, no parecieran existir incompatibilidades entre la abolición del ejército panameño y el derecho concedido a los Estados Unidos de proteger y defender el libre tránsito de buques por la vía acuática. Sin embargo, es necesario analizar que representa el concepto de abolición del ejército desde el punto de vista panameño, frente a la futura posibilidad de renegociar alguna presencia militare estadounidense en el área del canal más allá del 31 de diciembre de 1999.
La falta de preparación panameña frente al proceso de reversión del Canal de Panamá y las áreas aledañas que incluyen las actuales bases militares estadounidenses, han originado en la sociedad civil una interrogante muy seria sobre nuestra capacidad como nación de poder asimilar y darle un uso efectivo a las instalaciones.
En los próximos cinco años se revertirán a Panamá alrededor de 32,000 hectáreas con sus respectivas mejoras. El valor total de las instalaciones a revertir han sido valoradas en un reciente estudio en $4,611 millones de dólares.
El total de empleados panameños en las bases militares estadounidenses y en las actividades auxiliares es de aproximadamente 6000 personas y el total de flujos de ingresos por salarios y compras a Panamá para 1996 es de aproximadamente $340 millones de dólares.
Esta importancia económica de la presencia militar estadounidense en Panamá ha generado una preocupación ciudadana. Consistentemente, las encuestas de opinión pública en los últimos seis años han sido favorables en más de un 60% a la permanencia de bases militares en el área canalera después del año 2000.
La actual administración gubernamental ha iniciado conversaciones exploratorias sobre el tema con los Estados Unidos. Nadie puede preveer cual será el resultado real de dichas conversaciones, motivadas particularmente por razones de carácter económico.
El interés nacional por anular la institución militar, es producto de los perjuicios originados por las antiguas Fuerzas de Defensa y su convencimiento de que el ejército es una institución que impide el desarrollo y la consolidación de las instituciones democráticas. Para los panameños, el ejército nacional fue una institución inútil y sólo sirvió para entrometerse en la vida política nacional. Su eliminación es garante de que no se repetirá esa historia.
Distinta es la opinión sobre las instituciones militares estadounidenses en suelo panameño. Quizás debido a que su rol se ha circunscrito desde la firma de los nuevos tratados, a la protección y defensa del canal sin participación o interferencia en la vida política nacional.
Estas percepciones nacionales requerirán de una orientación, especialmente por los compromisos de desmilitarización adquiridos.
Lo cierto es que el impacto económico que generará la salida de las bases militares estadounidenses ha generado ciertos niveles de incertidumbre frente a los altos índices de desempleo que existen en el país.
Conclusiones:
El tema de la abolición del ejército ha dejado pendiente algunas tareas necesarias en materia de seguridad exterior.
Dichas tareas nacionales deberán realizarse a través del desarrollo de una política exterior hacia Colombia y Costa Rica.
Las posibles tensiones con nuestros vecinos pueden ser originadas por factores distintos a problemas territoriales relacionadas a los límites fronterizos.
La plena administración del Canal de Panamá en el año 2000 deja pendiente el tema de la protección de las instalaciones de esta vía por parte de los panameños.
El interés estadounidense por la protección del Canal de Panamá después del año 2000 deberá conciliarse con la disposición constitucional de abolición del ejército nacional.
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