En los últimos años, el mercado mundial del azúcar ha cambiado mucho: la UE ha perdido la primera posición entre los exportadores de azúcar que ostentaba desde hacía muchos años, los precios se han estabilizado a un nivel bajo y algunos países en desarrollo se han beneficiado de esta situación gracias a su capacidad para competir en el mercado mundial. Estos cambios derivan de la reducción de las subvenciones a la exportación que el acuerdo del GATT sobre agricultura ha impuesto a la UE. Sin embargo, hay dos aspectos a los que este acuerdo no afecta: el proteccionismo de los países industrializados y las pésimas condiciones de vida de los trabajadores de las plantaciones en la mayor parte de los países en desarrollo.

El mercado mundial del azúcar

El azúcar se produce en unos 120 países. Del total de la producción mundial de 1995 (123 millones de toneladas), la mayor parte se cosechó en los países muy densamente poblados de Asia. Con más de 18 millones de toneladas, la India fue el primer productor mundial, seguida por la Unión Europea con casi 16 millones, Brasil (casi 13 millones de toneladas), China y Tailandia con más de 6 millones de toneladas ⁽¹⁾. El 70 por ciento de la producción se obtiene de la caña de azúcar, y el resto de la remolacha. Dado el incremento continuo en la producción de azúcar de caña y la estabilización de la producción de azúcar de remolacha, la diferencia es cada vez más favorable a la caña ⁽²⁾. En la mayor parte de los países, la producción de azúcar se destina sobre todo al consumo interno. Así, China y la India casi no exportan azúcar y sólo el 30% de la producción se negocia en el mercado internacional. Desde 1995, Brasil es el primer exportador con una cuota de mercado del 18% después de superar a la Unión Europea (15,6%), número 1 durante muchos años. Otros exportadores importantes son Australia (13,2%), Tailandia (11,2%), Cuba (7,5%), Ucrania (6%) y Guatemala (3%) ⁽³⁾. Juntos, estos siete países producen casi el 75% del azúcar vendido en el mercado mundial y la cuota de los países en desarrollo es del 60% ⁽⁴⁾. Para muchos otros países exportadores, que no se mencionan arriba, el azúcar es una fuente importante de divisas, aunque sólo representen un pequeño porcentaje del mercado mundial.

Hay dos características importantes que definen el mercado mundial del azúcar:

Primero, las intervenciones considerables de los gobiernos influyen en los mercados nacionales e internacionales. La mayor parte de los países productores de azúcar protegen sus mercados nacionales con aranceles elevados u otras medidas de carácter proteccionista para aumentar - o, a veces, crear - la producción interior. De esta manera, los productores nacionales obtienen precios superiores al precio mundial. Este sistema se aplica tanto en los principales países industrializados como en los países en desarrollo. De esta manera, la India, China, EE.UU. y Japón son totalmente o casi totalmente autosuficientes y la Unión Europea es uno de los principales exportadores. Otros países, cuya producción no es tan alta, intervienen también con fuerza en su mercado nacional, por lo que el comercio del azúcar es "libre" en muy pocos países ⁽⁵⁾.

En segundo lugar, el azúcar vendido en el mercado mundial no se suele negociar en el mercado libre sino, más bien, a través de contratos gubernamentales. Esto es verdad, sobre todo, en los antiguos países socialistas. Sin embargo, la Unión Europea y EE.UU. también han firmado contratos con varios países en desarrollo garantizando la importación de un volumen determinado de azúcar al precio local ⁽⁶⁾. Así, los países exportadores de azúcar sirven estos pedidos antes de vender su azúcar en el mercado libre.

Precios mundiales

Para muchos productores, no hace falta que los precios mundiales reflejen sus costes de producción, puesto que pueden cubrir los costes fijos (máquinas, refinerías) en su mercado interno o gracias a los contratos preferenciales y ofrecer en el mercado mundial precios atractivos que cubran sólo costes variables (sueldos, alquiler, energía). En muchos casos, los gobiernos subvencionan las exportaciones de azúcar, por lo que los precios mundiales son inferiores a los costes reales de producción de la mayor parte de los países productores y hasta de los países exportadores.

La inestabilidad de los precios mundiales se debe a un mercado que los economistas califican de "delgado": relativamente pocos vendedores y compradores, por lo que la modificación ocurrida en uno o varios de los grandes exportadores puede haber un impacto fuerte en el precio.

Además, el mercado mundial del azúcar es un mercado de "saldos", puesto que la mayor parte de los productores sirven primero su mercado interno y los contratos comerciales con condiciones preferentes, y no se orientan por el precio mundial sino por un precio local más alto. Cuando las condiciones climáticas son favorables, consiguen un excedente que venden en el mercado mundial. Sin embargo, cuando las cosechas son malas en un país que se suele autoabastecer, la demanda de azúcar importado puede aumentar considerablemente. De ahí que los precios del azúcar eran - y con diferencia - los más inestables de todos los productos agrícolas importantes vendidos en el mercado mundial en los años 70 y 80 ⁽⁷⁾.

Sin embargo, desde principios de los años 80, los precios se han estabilizado entre 8 y 13 centavos/libra. Según los expertos, esta estabilización se debe a la disminución de las importaciones de los países industrializados. Estos países pueden pagar "cualquier" precio para cubrir su demanda, mientras que los países cuyos ingresos son inferiores reducen su consumo cuando el precio aumenta. Otra razón es que la disminución del comercio con tratos preferenciales ha provocado un aumento del volumen negociado en el mercado libre ⁽⁸⁾. Sin embargo, aún no se sabe si esta tendencia se mantendrá.

Situación actual

Desde principios de los años 80 hasta principios de los años 90, la oferta mundial de azúcar excedía la demanda, lo que reflejaba el aumento de las exportaciones de la Unión Europea, de la producción de la India y China, así como el uso cada vez más importante de edulcorantes artificiales, sobre todo en EE.UU. y Japón. La disminución de la producción en Europa del Este y Cuba, consecuencia del derrumbe de las economías socialistas, provocó un déficit a corto plazo en el mercado mundial a principios de 1995, lo que hizo pasar el precio de 10 a 15,5 centavos por libra. En 1996, las buenas cosechas de Tailandia, Brasil, Australia y la India ocasionaron una caída de los precios. En general, el aumento de la producción excedió en 1996 el aumento de la demanda, por lo que los stocks mundiales de azúcar representan ahora casi el 50% de la demanda anual total, en comparación con tan sólo una tercera parte en los últimos años.

Para los próximos años, se prevé un aumento importante del consumo de azúcar en Asia y América Latina, los mismos países donde también crecerá más la producción. No se espera otro aumento en Europa y Norteamérica, donde el consumo per cápita es alto y los edulcorantes artificiales le hacen la competencia al azúcar. En África, la crisis económica que padecen numerosos países impide un aumento del consumo ⁽⁹⁾. Por lo tanto, una mejora de los precios no es previsible a corto plazo.

Política del azúcar de la UE

Hoy en día, la UE es uno de los principales exportadores de azúcar y encabeza la lista de los exportadores de azúcar blanco, con una cuota de mercado del 33% ⁽¹⁰⁾. Sin embargo, hace sólo 20 años, la Comunidad Europa importaba azúcar. La mejora de la posición de la UE en el mercado mundial se debe a su política azucarera dominada por un fuerte lobby que provoca un aumento de la producción. Esta política se basa en tres principios, que son los principios de la Política Agrícola Común:

• Protección eficaz contra la competencia internacional, por lo cual los aranceles encarecen tanto el azúcar importado que no puede competir en precios con el azúcar europeo a nivel de precio.

• Pago de un precio mínimo garantizado a los productores. Habitualmente, el precio mínimo excede con mucho el precio del mercado mundial. En los últimos cinco años, los precios europeos del azúcar eran 2 veces y media más altos que el precio del mercado mundial. Es verdad que la garantía sólo vale para un volumen determinado (llamado cuota) pero, desde la creación del mercado común, la producción siempre ha sido más alta que el consumo interno. En 1995, el excedente representaba aproximadamente un 25% de la producción. Para aprovechar al máximo su cuota, hasta cuando la cosecha es mala, los productores cultivan grandes cantidades de remolacha, por lo que exceden su cuota en los años de buena cosecha. Para estos excedentes considerables, sólo reciben el precio mundial. Durante muchos años, la UE no tuvo más remedio que exportar más o menos una tercera parte de su producción (4-6 millones de toneladas).

• Pago de subvenciones a la exportación para poder colocar el excedente de azúcar en el mercado mundial.Hasta ahora, el poderoso lobby del azúcar - que reúne, además de los productores, a toda la economía y comercio del azúcar - ha podido impedir los ca mbios en esta política, que son sin embargo muy necesarios. Este hecho es aún más sorprendente si tomamos en cuenta el hecho de que, durante la reforma de la Política Agrícola Común en 1992, se decidió reducir considerablemente el precio de otros productos agrícolas importantes (como los cereales). Y son previsibles otros conflictos que afectarán a más productos agrícolas. En el debate sobre la extensión hacia oriente de la UE y en la próxima Ronda GATT/OMC, los planes de reforma fundamental se hacen c ada vez más concretos (una separación completa de la política en materia de ingresos y precios, p.ej.). Todavía no sabemos si el azúcar estará incluído en estas reformas o si, una vez más, quedará exento (lo que aumentaría la diferencia entre los precios del azúcar y los precios de otros productos agrícolas). Puesto que EE.UU. ha dejado el sector del azúcar fuera de las reformas profundas de su política agrícola, no es probable que ejerza presión sobre la UE durante las negociaciones de la OMC.

Consecuencias para los países en desarrollo

Cada año, la UE lanza al mercado mundial millones de toneladas de azúcar subvencionado (y, por lo tanto, más barato). Estas exportaciones hacen bajar el precio mundial y quitan a los países en desarrollo cuotas de mercado, así como millones en divisas

que tanto necesitan. A principios de los años 80, la expansión rápida de las exportaciones de azúcar europeo fue uno de los factores principales del derrumbe de los precios mundiales. Se estima que las exportaciones subvencionadas de la UE hacen bajar l

os precios mundiales en un 12% aproximadamente. Un estudio del Banco Mundial evalúa el costo anual en 160 millones de dólares para Australia y Brasil, 72 millones para Tailandia, 50 millones para Filipinas y Sudáfrica, 20 millones para la República Dominicana y 13 millones para Colombia y Guatemala.

En algunas zonas, el bajón de los precios ha provocado el abandono de la producción de azúcar. Así, en Filipinas, cientos de miles de trabajadores del azúcar perdieron su trabajo a principios de los años 80. Sin embargo, otros países, como los que han firmado el protocolo del azúcar ACP, han sacado provecho de la política azucarera de la UE (véase cuadro).

Acuerdos internacionales

Desde 1953 se han firmado varios acuerdos internacionales para subir y estabilizar los precios mundiales del azúcar. El último de ellos preveía la creación de cuotas de exportación para sus miembros y la constitución de stocks de intervención para sacar azúcar del mercado en períodos de precios bajos. Como casi todos los anteriores, este acuerdo acabó por no dar resultado. El fracaso se debió a la posición de la Unión Europea - uno de los principales exportadores - que se negó a firmar el acuerdo y aprovechó la restricción voluntaria de las exportaciones practicada por los demás exportadores para aumentar su cuota de mercado. Cuando el acuerdo venció en 1984, no se había llegado a otro acuerdo para adoptar medidas de estabilización de los precios. Casi todos los acuerdos posteriores se han limitado a estipular estudios de mercado e intercambio de información. De hecho, la Organización Internacional del Azúcar tiene ahora graves problemas de financiación ⁽¹¹⁾.

El acuerdo sobre agricultura de la Organización Mundial del Comercio

Además de crear la Organización Mundial del Comercio, la Ronda Uruguay del GATT consagró la liberalización creciente del comercio. Por primera vez, las negociaciones trataron del comercio de los productos agrícolas, azúcar incluido. Para el comercio mundial del azúcar, se trata de una novedad importante, puesto que el 94% de las exportaciones viene de estados miembros de la OMC y el 58% se destina a países miembros ⁽¹²⁾. Además, tanto Ucrania - el único exportador importante que no es miembro - como Rusia y China, los principales importadores, ya han solicitado el ingreso a la organización ⁽¹³⁾. El acuerdo hace una referencia especial a las subvenciones a la exportación, a las restricciones del acceso a los mercados y a los programas de estabilización del precio local. Los países industrializados tienen hasta el año 2000 para aplicar el acuer

do, los países en desarrollo hasta el 2004. Actores secundarios del mercado del azúcar ⁽¹⁴⁾, los países menos avanzados no están obligados a liberalizar sus mercados ⁽¹⁵⁾.

Reducción de las subvenciones a la exportación

De acuerdo con la Ronda Uruguay, los fondos públicos que los países industrializados destinan a las subvenciones a la exportación deberán reducirse en un 36%, y el volumen de las exportaciones subvencionadas en un 21%. Para los países en desarrollo, los datos son del 24% y del 12%. Estos porcentajes se basan en las exportaciones subvencionadas desde 1986 hasta 1990. Los países en los cuales las subvenciones eran más altas en 1991-92 pueden tomar como base este dato. Cuando esta directiva se aplique, el volumen de exportaciones subvencionadas caerá de 7,2 millones de toneladas (1986-90) hasta 5,4 millones en 2000. Las directivas de la OMC no afectan a las exportaciones que no reciben subvenciones.

Acceso facilitado a los mercados

Los estados miembros deben suprimir todas las trabas puestas al acceso a los mercados, como los aranceles variables o las cuotas, o convertirlos en aranceles fijos, que, además, se deberán reducir en un 36% en los países industrializados y en un 24% en los países en desarrollo. Los aranceles se calculan en base a la comparación del precio local con el precio internacional a finales de los años 80. Puesto que eran bastante elevados en aquel momento, los aranceles serán altos al principio y lo seguirán siendo después de la reducción prevista.

Reducción de las subvenciones a la producción local

En general, los países miembros deben reducir en un 20% las subvenciones que destinan a la agricultura local. Todavía no se conoce el impacto sobre el sector del azúcar, puesto que puede ser posible conservar las subvenciones si se compensa con una reducción proporcional de las subvenciones en otros sectores ⁽¹⁶⁾.

En resumen, los acuerdos de la OMC no obligarán a los países industrializados a introducir grandes cambios en su política del azúcar, puesto que los aranceles que siguen en vigor protegen de manera eficaz su mercado interior. Aunque los cambios serán más notables en materia de subvenciones a la exportación, el acuerdo no impedirá que la UE juegue un papel de primer orden en el mercado mundial del azúcar en los próximos años.

Consecuencias para los países en desarrollo

El resultado más destacable de la Ronda Uruguay es la reducción de las subvenciones a la exportación, de la cual se beneficiarán, ante todo, productores de azúcar competitivos como Brasil, Tailandia, Cuba y Guatemala. Estos países sacarán más provecho de las mejores posibilidades de comercialización (debido a la reducción de la competencia que les hacían las exportaciones subvencionadas de los países industrializados) que del alza de los precios. Una subida es poco probable puesto que los países en desarrollo no disponen de la capacidad exportadora necesaria aun cuando los precios son bajos ⁽¹⁷⁾ y porque la demanda de los países en desarrollo disminuye cuando los precios suben. Las proyecciones hablan de un incremento de un 5% del precio del azúcar hasta el año 2000, como resultado de la Ronda Uruguay ⁽¹⁸⁾. Se supone también que la política del azúcar de ciertos países será más previsible (aranceles fijos en lugar de variables, supresión de las subvenciones a la exportación), lo que contribuirá a estabilizar los precios del mercado mundial.

Situación de los productores

En muchos países en desarrollo, los ingresos de los pequeños productores de caña son muy bajos, al igual que los sueldos de los trabajadores de la industria azucarera cuyas condiciones de trabajo son pésimas, como consecuencia de varios factores, entre otros las grandes desigualdades de fortuna y poder en muchos países productores y los bajos precios del mercado mundial.

Desigualdades de fortuna y poder

Un aspecto recurrente de las desigualdades es la mala distribución de las tierras. En los sitios donde el azúcar se produce en grandes plantaciones - un caso típico de muchos países en desarrollo - y donde los terratenientes no reconocen los sindicatos, las condiciones son particularmente malas.

En la República Dominicana, por ejemplo, donde las plantaciones azucareras cubren el 12 por ciento de la superficie cultivada del país, las condiciones en las cuales viven miles de cortadores de caña son espantosas. Muchos de ellos son inmigrantes del país vecino, Haití. Viven en complejos llamados batays, cerca de los campos de caña. Hasta siete personas viven en una casita de una sola pieza sin agua ni electricidad. La compañía estatal de azúcar, la CEA, no provee los servicios sanitarios necesarios, por lo que los niños mueren de enfermedades prevenibles. A pesar de las declaraciones gubernamentales, sigue habiendo pruebas de que se recluta mano de obra a la fuerza y de que los trabajadores no pueden abandonar las plantaciones. Debido a su falta de organización interna, los cortadores siguen en una posición débil. En Filipinas ocurre algo similar (véase cuadro).

En Tailandia, a la inversa, el azúcar ha dado a los campesinos unos ingresos satisfactorios y estables durante muchos años. El azúcar se produce sobre todo en pequeñas parcelas (con un promedio estimado de 6,2 hectáreas) y desde los años 60, las asociaciones de campesinos defienden sus intereses con vigor. Desde 1970, estas asociaciones negocian con los dueños de los trapiches ⁽²⁰⁾ de azúcar un precio fijo para cada campaña y en 1984 el parlamento aprobó una ley que fijaba en una proporción de 70/30 el reparto de los ingresos anuales entre productores y dueños de trapiches. Los campesinos tailandeses se han beneficiado también del hecho de que la industria en general ha aumentado mucho su producción y sus exportaciones desde principios de la década de los 80. A finales de esta década, Tailandia ya ocupaba el tercer lugar entre los países exportadores. Condiciones físicas, suelo y clima favorables, junto con una industria de transformación moderna que tiene costes bajos, son las principales explicaciones del éxito del sector.

Hay sin embargo otro grupo de gente que forma parte del sector azucarero en Tailandia: decenas de miles de personas migran cada año del noreste a las regiones del centro y del este para cortar la caña. Cabe preguntarse si reciben una parte equitativa de los ingresos del sector. Lo que es seguro es que no se benefician del sistema de reparto acordado entre campesinos y dueños de trapiches.

Precios mundiales bajos

Lo dicho arriba muestra claramente que las políticas y prioridades internas de los países tienen especial relevancia para la situación de los productores de azúcar y los trabajadores del sector. En las épocas en que la cotización del azúcar es alta en el mercado mundial, los trabajadores de la República Dominicana y de Filipinas no se percatan de ninguna mejora.

A la inversa, sin embargo, estos trabajadores y campesinos sí que se han visto muy afectados por las crisis debidas a la disminución de los precios. Unos precios más elevados protegerían, al menos de alguna manera, sus puestos de trabajo y sus niveles de ingreso. Esto se ve muy bien en la historia de los países ACP que reciben un precio alto por sus exportaciones de azúcar a la UE (véase cuadro). Hasta en países como Guyana, donde la incompetencia de los gobiernos ha diezmado el sector, las condiciones en las que viven los trabajadores no se pueden comparar a las de países como la República Dominicana. En otros países ACP, los ingresos obtenidos por el sector azucarero han permitido construir escuelas, servicios sanitarios e infraestructura y financiar la diversificación del sector.

El Comercio Justo del azúcar

A la inversa del café y el cacao, tanto la remolacha como la caña se producen en casi cualquier parte del mundo, por lo que hay una competencia directa entre el Norte y el Sur. En consecuencia, muchos países gravan las importaciones con aranceles altos para proteger a sus productores. Esta política encarece demasiado las importaciones de Comercio Justo: los aranceles de la UE son muchas veces más altos que el precio pagado al productor.

Otro problema es que es preciso transformar la caña de azúcar en azúcar sin refinar inmediatamente después de la zafra ⁽²¹⁾. Los trapiches son caros y, además, al por menor, el azúcar se suele vender refinado, lo que requiere unas instalaciones muy caras. Por razones históricas, todo el azúcar ACP se exporta bajo forma de azúcar sin refinar al Reino Unido, donde lo refina Tate & Lyle. La consecuencia de esto es que en el Sur hay muy pocas cooperativas de pequeños productores capaces de ofrecer azúcar de calidad para la exportación, a la inversa del café o del cacao.

A pesar de estas dificultades, se vende algo de azúcar en condiciones justas en el mercado europeo desde la mitad de los años 80. Desde 1991, se importa también de Filipinas muscobado, el azúcar integral sin refinar, utilizado en la elaboración del chocolate Mascao hecho en Suiza con cacao que proviene también de Comercio Justo. La organización de comercialización "Alter Trade" compra la caña a un precio fijo a pequeños productores y cooperativas de la isla de Negros. No sólo paga un precio más alto que las centrales azucareras comerciales, sino que recoge también la caña inmediatamente después de la zafra, mientras que, en otras condiciones, los productores deben encargarse ellos mismos del transporte y pagarlo.

Romeo Malalay, presidente de una de las cooperativas que suministran caña a Alter Trade, declara: "Cuando dependíamos del terrateniente, ganábamos justo lo necesario para vivir, pero sin margen. Ahora, gracias a la cooperativa, compartimos todos nuestros ingresos. Tenemos un margen que podemos invertir en lo que queramos".